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La portée des OAP du PLU est à géométrie variable

Les orientations d'une OAP ne sont pas assimilables ni à un emplacement réservé, ni plus généralement à une servitude d'utilité publique, et peuvent de par leur teneur ne constituer qu'une prévision ne pouvant pas justifier un refus de permis de construire, ni partant faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir puisque ne faisant ainsi pas grief.     

CE. 8 novembre 2017, pourvoi n°402.511 :

"2. Considérant qu'en vertu de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en l'espèce, le plan local d'urbanisme " comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes ", chacun de ces éléments pouvant comprendre un ou plusieurs documents graphiques ; que l'article L. 123-1-3 du même code, alors applicable, prévoit que le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques, qu'il arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs et qu'il fixe des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ; qu'aux termes de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. / 1. En ce qui concerne l'aménagement, les orientations peuvent définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. / Elles peuvent comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. / Elles peuvent porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. / Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics. / 2. En ce qui concerne l'habitat, elles définissent les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergements, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Le règlement [du plan local d'urbanisme] fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, le règlement peut : / (...) 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts (...) " ;
3. Considérant que l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige, dispose que : " Le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan. / Ces travaux ou opérations doivent en outre être compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement mentionnées à l'article L. 123-1-4 et avec leurs documents graphiques " ;
4. Considérant qu'il résulte de ces dernières dispositions que les travaux ou opérations d'urbanisme doivent être compatibles avec les orientations d'aménagement et de programmation ; que si de telles orientations, dans cette mesure opposables aux demandes d'autorisations d'urbanisme, sont, en principe, susceptibles d'être contestées par la voie du recours pour excès de pouvoir à l'occasion d'un recours dirigé contre la délibération qui approuve le plan local d'urbanisme, il en va différemment dans le cas où les orientations adoptées, par leur teneur même, ne sauraient justifier légalement un refus d'autorisation d'urbanisme ;
5. Considérant, en l'espèce, que pour juger irrecevables les conclusions de M. et Mme B...tendant à l'annulation de l'orientation d'aménagement et de programmation relative au secteur " rue de Concrez / rue de Rigauderie " en ce qu'elle prévoit une liaison empiétant sur leur propriété, la cour administrative d'appel a retenu que la délimitation de cette liaison ne pouvait être assimilée à la création d'un emplacement réservé, relevé qu'elle n'était pas reportée sur les documents graphiques du plan local d'urbanisme et estimé qu'elle était insusceptible de créer par elle-même des obligations pour les propriétaires des parcelles concernées, pour en déduire que cette orientation ne constituait qu'une prévision ne faisant pas grief aux requérants ;
6. Considérant, d'une part, que la cour n'a pas inexactement interprété les documents constituant le plan local d'urbanisme attaqué et n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que l'orientation contestée ne pouvait être assimilée à la création d'un emplacement réservé, au sens du 8° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme et en refusant de la tenir pour une servitude au sens de l'article L. 123-2 du même code ;
7. Considérant, d'autre part, que la cour ne s'est pas livrée à une inexacte interprétation du plan local d'urbanisme et de la portée de l'orientation critiquée en relevant que cette dernière n'était pas reportée aux documents graphiques du plan local d'urbanisme et en retenant qu'elle ne constituait qu'une simple prévision insusceptible de faire par elle-même grief ; qu'en jugeant en conséquence irrecevables les conclusions tendant à l'annulation de cette orientation, la cour n'a pas commis d'erreur de droit".

Patrick E. DURAND

Commentaires

  • Bonjour,
    C'est une lecture surprenante, pour le moins. Carsi on pousse le raisonnement, si ca ne constitue qu'une prevision, comment peut-on l'opposer a une eventuelle autorisation de construire? Et si on ne peut pas, ca parrait assez contradictoire avec la nature meme de l'opposabilité des OAP...
    Ch. Dupont

  • Bonjour,
    En fait si on lit l'arrêt entièrement, il s'avère que le CE déboute les requérants qui ont demandé l'annulation de la délibération d'approbation du PLU en ce que l'OAP ne peut, par son caractère prévisionnel, porter atteinte d'emblée aux requérants, ni leur faire grief.
    Le projet de liaison dont l'emprise serait sur le terrain des requérants n'est qu'un principe d'aménagement qui n'a pas la valeur d'un emplacement réservé et donc il n'y a pas lieu d'attaquer une telle disposition tant que le projet d'aménager (PA ou PCVD) ne précise pas cette emprise.
    Il me semble que la phrase "il en va différemment dans le cas où les orientations adoptées, par leur teneur même, ne sauraient justifier légalement un refus d'autorisation d'urbanisme" n'a qu'une portée qui se limite au fait que si les requérants déposaient une demande d'autorisation, leur PC ne pourrait être refusé puisque cela concerne qu'une simple liaison.
    Il en serait autrement si le projet d'aménagement lui-même proposait une organisation spatiale qui indiquerait la réalisation de cette liaison à l'autre bout du secteur concernée par cette OAP.

  • Bonjour,

    Il semble effectivement dommageable pour le travail effectué dans la construction des OAP d'un PLU que ces dernières finissent par perdre leur opposabilité...et éventuellement d'être jugées inutiles ou insuffisamment efficaces pour constituer notamment un pré-cadrage de l'aménagement d'une zone à urbaniser.

    La lecture de l'opposabilité est vraisemblablement plus à considérer en fonction de la précision et du contenu de ces orientations qui vont fixer le niveau de "contrainte".

  • Personnellement, j'y vois une analyse de la part du Juge de ce que le papier se laisse écrire, et que le fait pour la collectivité d'avoir des intentions pour défendre l'intérêt général, ne suffit pas à faire grief au pétitionnaire, si celle-ci n'est pas capable de financer sa part publique de l'équipement !
    Mais, c'est peut-être une interprétation toute personnelle !

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