Texte de la question (Publiée au JOAN du 06/10/2009 ; p. 9352) : « M. Alain Cousin attire l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, sur les délais induits par les révisions simplifiées du plan d'occupation des sols. En effet, la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la loi de solidarité et renouvellement urbains, complétée par la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 relative à l'urbanisme et à l'habitat, prévoit qu'un plan d'occupation des sols demeure en vigueur jusqu'à l'adoption du plan local d'urbanisme (PLU). Depuis la loi urbanisme et habitat (UH) du 2 juillet 2003, la révision d'urgence est remplacée par la révision simplifiée. La procédure de révision simplifiée, procédure accélérée de révision du plan d'occupation des sols et à terme du plan local d'urbanisme, doit permettre la réalisation d'un projet. Il est prévu qu'elle doit intervenir avant le 1er janvier 2010 pour les POS. Or la réalisation de cette révision est en pratique délicate dans la mesure où la durée moyenne de cette procédure est d'environ six à dix mois. Il lui demande de bien vouloir lui indiquer s'il envisage un délai supplémentaire, au-delà du 1er janvier 2010, permettant aux communes concernées la mise en oeuvre de la procédure de révision simplifiée ».

Texte de la réponse (Publiée au JOAN du 05/01/2010 ; p. 115) : « Initialement possible sans conditions de délais, la révision simplifiée des plans d'occupation des sols (POS), mise en place par la loi « Solidarité et renouvellement urbains » (SRU) du 13 décembre 2000, a été peu à peu encadrée et limitée dans le temps. La loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002 relative au statut des sociétés d'économie mixte locales précise que les anciennes dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme demeurent applicables aux POS, même s'ils font l'objet d'une révision simplifiée (à l'époque dénommée révision d'urgence), mais à condition que cette révision intervienne avant le 1er janvier 2004. La loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 relative à l'urbanisme et à l'habitat a ensuite précisé que l'ensemble des révisions simplifiées des POS devait intervenir avant le 1er janvier 2006. Ce délai a finalement été prorogé jusqu'au 31 décembre 2009 par la loi de programme n° 2006-450 du 18 avril 2006 sur la recherche. Les communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents ont donc disposé de neuf années pour mettre en oeuvre des révisions simplifiées de POS. À ce jour, aucun nouveau texte prorogeant le délai prévu à l'article L. 123-19 b du code de l'urbanisme n'est prévu. En effet, les POS prennent bien moins en compte les principes du développement durable et la protection des espaces naturels que ne le font les plans locaux d'urbanisme (PLU). Ils se limitaient à préciser le droit des sols et appliquaient souvent des règles de densité et de taille de terrains contradictoires avec l'objectif d'utilisation économe du sol et de limitation de la consommation des espaces agricoles et naturels. Les objectifs du Grenelle de l'environnement encourageront les communes et les EPCI à élaborer des PLU, notamment en limitant dans le temps les possibilités de révision simplifiée des POS. En outre, le passage au PLU n'est pas nécessairement long et coûteux. L'élaboration des PLU intercommunaux, par exemple, permet des économies d'échelle à tous niveaux (procédures, études), ce qui allège le coût général du processus et conduit au développement de l'intercommunalité. Le coût de l'élaboration d'un PLU doit être rapporté aux avantages qu'en retire la commune ou l'EPCI. Il s'agit, en effet, d'un coût ponctuel qui sera rentabilisé par les nouvelles possibilités de maîtrise de l'aménagement et de l'urbanisme offertes par le PLU. Enfin, la révision de documents dont la conception initiale commence à dater réellement n'est souvent plus à même de répondre aux enjeux actuels d'aménagement et de développement des communes. Les communes ou EPCI compétents encore couverts par un plan d'occupation des sols doivent donc le faire évoluer en plan local d'urbanisme (PLU), afin de pouvoir bénéficier de la procédure de révision simplifiée après le 31 décembre 2009. La révision générale du POS, qui aboutira à le transformer en PLU, restera possible après cette date ».

Texte de la question (Publiée au JOAN du 31/03/2009 ; p. 3026) : « M. Michel Lezeau attire l'attention de Mme la ministre du logement sur la durée de validité des permis de construire. Le Gouvernement a pris des dispositions pour proroger d'office la durée de validité des permis de construire. Il conviendrait, en parrallèle, que l'exigibilité des taxes découlant de ce permis (TLE, TRE...) fasse l'objet d'un différé de paiement. Tout report de délai est en effet actuellement refusé et la seule solution est de demander l'annulation du permis de construire délivré ! Ceci risque de remettre en question tous les projets en cours. Et lorsque le marché repartira, il faudra probablement un délai relativement long pour refaire les dossiers et purger les recours. Tous les particuliers et les promoteurs étant concernés par cette question, il lui demande de bien vouloir lui indiquer ce qui pourrait être entrepris afin de remédier rapidement à cette situation ».

Texte de la réponse (Publiée au JOAN du 05/01/2009 ; p. 177) : « La prorogation d'un an, par le décret n° 2008-1353 du 19 décembre 2008, des autorisations d'occupation du sol en cours, ainsi que de celles délivrées ultérieurement jusqu'au 31 décembre 2010, a été décidée par le Gouvernement afin de ne pas empêcher la mise en oeuvre de projets de construction différés actuellement pour des raisons conjoncturelles telles que celles évoquées dans la présente question. En revanche, la prorogation parallèle d'un an des délais de paiement actuels des taxes de l'urbanisme en deux échéances à dix-huit et trente-six mois à compter de la date de délivrance du permis de construire, ou le report du paiement de la taxe locale d'équipement (TLE) en fonction de l'ouverture réelle du chantier, a été écartée par le Gouvernement pour les motifs suivants. Outre l'efficacité non avérée de cette mesure et les risques d'insolvabilité induits par l'allongement des délais de paiement, sa mise en oeuvre aurait très sensiblement alourdi les tâches des services d'assiette ainsi que celles de recouvrement des comptables du Trésor, notamment en raison du nécessaire contrôle de l'ouverture réelle des chantiers préalablement à l'émission des avis d'imposition. En conséquence, cette dernière procédure a toujours été écartée en raison de la majoration significative des coûts d'assiette qu'elle générerait. Les délais actuels de recouvrement des taxes d'urbanisme à dix-huit et trente-six mois constituent une exception au recouvrement immédiat de l'impôt. Ces délais résultent d'un compromis entre la prise en compte des aléas rencontrés par les constructeurs et la protection des budgets des collectivités territoriales. Enfin, il convient de rappeler que le nouvel article L. 278 du livre des procédures fiscales, issu de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008, accorde désormais des délais de paiement particulièrement avantageux aux constructeurs dont le permis de construire est attaqué par un tiers. Le paiement des impositions afférentes à leur décision juridictionnelle est devenu définitif. Il n'est donc pas envisagé de modifier les échéances actuelles à dix-huit et trente-six mois de recouvrement des taxes d'urbanisme ».

Texte de la question (Publiée au JOAN du 09/06/2008 ; p. 5530) : « M. Jean-Pierre Schosteck appelle l'attention de Mme la ministre du logement sur la réforme des permis de construire et des autorisations d'urbanisme en vigueur depuis le 01 octobre 2007 et les incidences qu'il en résulte sur le rôle de la commune en matière de sécurité dans les immeubles d'habitat collectif. En effet, la réforme semble avoir exclu l'obligation qui existait précédemment de consulter la brigade des sapeurs-pompiers ainsi que, d'ailleurs dans certaines zones, l'inspection générale des carrières. La réforme a établi une liste supposée exhaustive des pièces qui doivent être jointes à la demande de permis de construire mais n'y figurent pas ni les plans de niveau ni la notice de sécurité. Ainsi donc, un certain nombre de précisions pourtant fort utiles semblent être placées sous la seule responsabilité du maître d'ouvrage, exception étant faite pour les établissements recevant du public et les immeubles de grande hauteur. Il lui demande, par conséquent, si le maire peut malgré tout intervenir dans ce domaine de la sécurité de ces immeubles dans le cas d'une autorisation d'urbanisme: soit en recueillant l'avis de la brigade des sapeurs-pompiers en dehors de l'instruction des permis de construire ; soit en exigeant du maître d'ouvrage une attestation s'engageant à respecter les règles définies par le code de la construction et de l'habitation, notamment en matière de sécurité et d'accessibilité, dans la demande de permis de construire, à l'exemple de l'attestation réclamée lorsque la construction projetée est contenue dans un plan de prévention des risques approuvés(article R. 431-16 du CU). »

Texte de la réponse (Publiée au JOAN du 22/12/2009 ; p. 12343) : « La réforme du code de l'urbanisme entrée en vigueur le 1er octobre 2007 a entendu respecter au plus près le principe de l'indépendance des législations. Ainsi, la délivrance des autorisations de construire doit se faire exclusivement sur la base des règles d'urbanisme, sauf lorsque le code prévoit explicitement, et, pour des cas précis, l'articulation entre l'instruction du projet au titre du code de l'urbanisme et l'instruction au titre d'une autre réglementation. Au rang de ces cas figurent les projets portant sur les établissements recevant du public et les immeubles de grande hauteur pour lesquels (art. R. 425-14 et 15 du code de l'urbanisme) un accord au titre du code de la construction et de l'habitation (CCH) est requis avant l'octroi d'un permis de construire. Sauf dans ces deux hypothèses, il n'est pas envisageable d'exiger du demandeur des pièces susceptibles de vérifier la conformité du projet au CCH. Toute demande en ce sens irait à l'encontre de l'esprit et du texte du code de l'urbanisme tel que rédigé actuellement : les autorisations d'urbanisme ne sanctionnent plus le respect des règles incendies (sauf exceptions citées plus haut) et il n'existe plus de base législative ou réglementaire sur lesquelles se fonder pour réclamer d'éventuels attestations, engagements, ou avis. Ces derniers ne sauraient offrir, en conséquence, un moyen juridiquement valable pour refuser une autorisation ou l'assortir de prescriptions. Cependant, tout porteur de projet, en signant sa demande d'autorisation de travaux, atteste avoir « pris connaissance des règles générales de construction prévues par le chapitre 1er du titre 1er du code de la construction et de l'habitation » (dernier encadré du formulaire identifié comme « l'engagement du déclarant » en application de l'article R. 431-2 du code de l'urbanisme). Enfin, si l'autorité compétente a la faculté de consulter le service départemental incendie et sécurité (SDIS), lors de l'instruction d'une autorisation d'urbanisme, c'est pour vérifier les conditions d'accès du terrain d'assiette et s'assurer en particulier de l'existence des réseaux permettant de faire face à un éventuel incendie (réalité de la desserte en eau), de façon à s'assurer que le projet ne risque pas d'entraîner des atteintes à la santé et à la salubrité publiques au sens du R. 111-2 du code de l'urbanisme ».

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Malgré l’alinéa 1er de l’article L.424-5 du Code de l’urbanisme, un recours gracieux à l’encontre d’une décision de non-opposition à déclaration préalable conserve le délai de recours contentieux à l’encontre de cette décision.

CE. 20 novembre 2009, Pascal E. & Autres, req. n°326.236


Bien qu’elle appelle peu de commentaires, voici une décision attendue, et donc d’importance, s’agissant du contentieux de la décision de non-opposition à déclaration préalable.

Dans cette affaire, les requérants avaient introduit, le 4 août 2008, un recours gracieux à l’encontre d’une décision de non-opposition à déclaration préalable affichée sur le terrain des opérations le 16 juillet précédent. Ce recours gracieux devait cependant faire l’objet d’une décision implicite de rejet, le 4 octobre suivant.

En conséquence, les requérants exercèrent, le 26 novembre 2008, un recours en annulation à l’encontre de cette décision de non-opposition ; recours que le Président du Tribunal administratif de Marseille devait toutefois rejeter, par ordonnance, comme manifestement irrecevable au regard de l’article R.600-2 du Code de l’urbanisme et, en d’autres termes, comme tardive.

Mais sur transmission de la Cour administrative d’appel de Marseille, saisie par les requérants, le Conseil d’Etat devait donc juger que :

« considérant que, sauf dans le cas où des dispositions législatives ou réglementaires ont organisé des procédures particulières, toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux qui interrompt le cours de ce délai ;
Considérant que, pour rejeter comme tardive la demande des requérants tendant à l'annulation de la décision implicite du maire de Marseille de ne pas s'opposer à la déclaration de clôture de Mme A, l'ordonnance attaquée se fonde sur ce que leur demande n'a été enregistrée que le 26 novembre 2008 au greffe du tribunal administratif de Marseille, alors que cette décision avait fait l'objet, le 16 juillet 2008, d'un affichage qui avait fait courir le délai de recours contentieux en application de l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme ; qu'en statuant ainsi, alors qu'il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis qu'un recours gracieux interrompant ce délai avait été présenté par les requérants le 4 août 2008 et notifié à l'auteur de la décision de non-opposition et à son bénéficiaire, comme le prévoit l'article R. 600-1 du même code, et que ce délai avait couru à nouveau pour sa totalité à compter du rejet implicite de ce recours gracieux, intervenu le 4 octobre suivant, de sorte que la demande présentée au tribunal n'était pas tardive, le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Marseille a commis une erreur de droit » ;

et donc estimer que le recours gracieux précédemment exercé avait prorogé le délai de recours contentieux à l’encontre de la décision contestée, lequel avait donc couru à nouveau le 4 octobre 2009 (date de formation de la décision implicite de rejet de ce recours) pour expirer le 4 décembre suivant. Présenté et enregistré au greffe le 26 novembre 2008, le recours en annulation était donc bien recevable au regard de l'article R.600-2.

La solution n’était pas si évidente dès lors que la déclaration avait été formulée, la décision de non-opposition acquise et le recours gracieux exercé après l’entrée en vigueur de la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 dite « Loi ENL ».

En effet :

- d’une part, pour être qualifié comme tel, un recours gracieux doit solliciter, même maladroitement ou dans des termes inappropriés, le retrait de la décision en cause ;
- d’autre part, l’article L.424-5 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de la loi susvisée dispose que : « la décision de non-opposition à la déclaration préalable ne peut faire l'objet d'aucun retrait ».

Il n’était pas donc pas si évident qu’un recours gracieux tendant au prononcé d’un retrait qu’en principe l’autorité compétente ne saurait légalement édicter puisse conserver le délai de recours contentieux à l’encontre d’une décision de non-opposition à déclaration préalable.

Il reste que les conditions de délais ayant toujours encadré les possibilités ouvertes à l’administration de prononcer le retrait de ses décisions créatrices de droit ne se sont jamais opposées à ce que l’administration puisse retirer à toute époque, et sans aucune condition de délai donc, les autorisations obtenues par fraude puisque, précisément, les autorisations entachées de fraude ne créaient pas de droits acquis au profit de leur titulaire.

Dès lors, l’article L.424-5 du Code de l’urbanisme ne s’oppose donc pas, selon nous, au retrait d’une décision de non-opposition motivée par la fraude du déclarant.

Mais dans la mesure où, hors du cas où le retrait est sollicité par le déclarant, seule la fraude de ce dernier peut légalement motiver le retrait d’une telle décision de non-opposition, force est d’admettre qu’un recours gracieux à l’encontre d’une telle décision n’a d’intérêt et d’utilité qu’à la condition que le requérant invoque la fraude du déclarant.

Il s’ensuit qu’en dehors de cas, et quel que soit le bien fondé des griefs opposés à la décision de non-opposition, un recours gracieux à l’encontre de cette décision est nécessairement voué au rejet.

Partant, on aurait donc pu penser que dorénavant un recours gracieux à l’encontre d’une décision de non-opposition à déclaration préalable n’interrompait le délai de recours gracieux à l’encontre de cette décision qu’à la condition d’être fondé sur la fraude du déclarant puisque si tel n’est pas le cas du recours considéré, force est alors de regarder celui-ci comme entrepris dans le seul but d’interrompre le délai de recours contentieux.

Toutefois, il ressort de l’arrêt commenté ce jour que tout recours gracieux à l’encontre d’une décision de non-opposition interrompt ce délai et ce, quels que soient les moyens présentés à l’appui de ce recours.

Une telle solution nous parait justifier.

En premier lieu, il faut préciser que l’utilité du recours gracieux trouve sa cause dans l’obligation faite à l’administration compétente de retirer, sous certaines conditions, un acte dont elle constate illégalité ; ce qu’elle peut faire spontanément, sans être saisie d’un tel recours donc.

Il s’ensuit que les moyens présentés par l’auteur d’un recours gracieux ne lient aucunement l’administration, laquelle peut donc parfaitement retirer la décision contestée pour un motif totalement étranger à ceux invoqués par le recours. Pour ce qui nous intéresse ici, la circonstance que le requérant invoque ou non la fraude du déclarant n’a donc aucune incidence sur la possibilité offerte à l’administration de retirer la décision de non-opposition à déclaration pour ce motif.

En second lieu, une telle restriction de l’effet interruptif du recours gracieux à l’encontre d’une décision de non-opposition n’aurait en fait eu aucun intérêt dans la mesure où :

- d’une part, pour contourner une telle restriction, il aurait alors suffit l’alléguer systématiquement la fraude du déclarant ; le fait qu’elle soit établie ou non ne pouvant avoir aucune incidence sur recevabilité du recours contentieux ultérieure ;
- d’autre part, il faut rappeler que le recours gracieux n’est pas le seul « recours » administratif susceptible d’interrompre le délai contentieux puisque, lorsque l’autorisation d’urbanisme contestée a été délivrée par une commune ou un EPCI, les tiers ont à cet effet la possibilité de saisir le Préfet de Département aux fins, non pas qu’il l’a retirer, mais qu’il défère l’autorisation contestée à la censure du juge administratif.

Une telle restriction n'aurait donc pas nécessairement produit l'effet escompté... 

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés