Si l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme fixe de façon limitative les contributions qui peuvent être mises à la charge des constructeurs à l'occasion de la délivrance du permis de construire, ce dont il résulte qu'aucune autre participation ne peut leur être demandée à ce titre, ce dispositif n’affecte pas de nullité une convention par laquelle un tiers s’engage à acquérir des terrains et à les rétrocéder gratuitement à la commune cocontractante et, à défaut, à verser à cette dernière une indemnité compensatoire.

CAA. Paris, 26 avril 2007, Cne de Puteaux, req. n°04PA00833

Dans cette affaire, la SNC Puteaux Aménagements avait conclu avec la commune de Puteaux une convention aux termes de laquelle elle s’était engagée, notamment, à acquérir un ensemble parcellaire appartenant à l’Etablissement Public pour l’Aménagement de la Défense et à la rétrocéder gratuitement à la commune cocontractante en vue de la réalisation d’équipements publics.

Mais cette convention stipulait également que « dans l'hypothèse où la SNC Puteaux aménagement ne serait pas en mesure de rétrocéder à la ville l'ensemble des terrains d'assiette prévu dans la convention précitée et nécessaire à la réalisation d'équipements publics, la SNC Puteaux aménagement versera à la ville une indemnité forfaitaire d'un montant de 10 millions de francs, valeur novembre 1991, à titre de dédommagement du fait que la ville ne pourrait plus réaliser les équipements prévus sur ces terrains en provenance de l'EPAD. Cette somme sera indexée sur la variation de l'indice du coût de la construction ».

Or, précisément, la SNC de Puteaux ne put remettre les terrains prévus à la commune qui, par voie de conséquence, sollicita le paiement de cette indemnité compensatoire.

Toutefois, ladite SNC devait saisir le Tribunal administratif de Paris et obtenir de ce dernier qu’il déclare nulles les stipulations formalisant l’engagement qu’elle avait pris envers la commune de Puteaux ainsi que celles relatives à l’indemnité due à défaut de respecter cette obligation et ce, sur le fondement de l’article L.332-6 du Code de l’urbanisme.

Mais la commune devait interjeter appel de ce jugement auprès de la Cour administrative d’appel de Paris qui, pour sa part, réforma le jugement attaqué et ce, au motif suivant :

« Considérant que si l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme fixe de façon limitative les contributions qui peuvent être mises à la charge des constructeurs à l'occasion de la délivrance du permis de construire et qu'il en résulte qu'aucune autre participation ne peut leur être demandée à ce titre, l'indemnité litigieuse prévue par les stipulations de l'article 3 de la convention qui avait pour objet de compenser la non-réalisation d'une obligation contractuelle, à savoir, la rétrocession à la ville des terrains d'assiette acquis auprès de l'EPAD nécessaires à la réalisation d'équipements publics, n'entre pas dans le champ d'application de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme ; que cette obligation pouvait être licitement prévue par les stipulations contractuelles susévoquées, dès lors qu'elle est la contrepartie d'un empêchement de réaliser les équipements prévus dans cette zone, notamment une crèche, des espaces verts et des parkings publics ; que, par suite, la COMMUNE DE PUTEAUX est fondée à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Paris a déclaré nulles les stipulations de l'article 7f de la convention du 7 février 1991 ainsi que celles des articles 1, 2, 3 de la convention du 12 décembre 1991 et a déchargé pour ce motif la SNC Puteaux Aménagement de la somme mise à sa charge par la COMMUNE DE PUTEAUX par le titre exécutoire n° TR5430/99 pour un montant de 14 029 645, 22 F (soit 2 138 805, 63 euros) ».

En substance, la Cour administrative d’appel de Paris a donc considéré que les obligations mises à la charge de la SNC Puteaux ne constituaient pas une participation d’urbanisme illégale et, par voie de conséquence, n’affectaient pas de nullité la convention conclue avec la commune cocontractante. En première analyse, une telle décision ne manque pas de surprendre.

On sait, en effet, que les dispositions de l’article L.332-6 du Code de l’urbanisme – lesquelles, ainsi que le rappelle l’arrêté commenté, fixent de façon limitative les obligations qui peuvent être mises à la charge des « bénéficiaires des autorisations de construire » – sont d’ordre public et que l’article L.332-30, relatif à l’action en répétition des participations d’urbanisme illégales, vise les taxes et contributions de toute nature qui sont « obtenues ou imposées » en violation de l’article L.332-6.

Il s’ensuit qu’une participation d’urbanisme dépourvue de tout fondement est illégale et sujette à répétition, y compris lorsque qu’elle a été acceptée par voie contractuelle (CE. 4 février 2000, EPAD, req. n°202.981) ; la convention conclue à cet effet étant-elle même affectée de nullité (CE. 16 janvier 1998, Sté Pierre Baron, req. n°91.156. Voir également : Cass. civ. 16 octobre 1991, JCP G 1992, II, n°21900).

Or, il va sans dire qu’aucune disposition du Code de l’urbanisme ne prévoit qu’un constructeur peut être assujetti à l’obligation d’acquérir des terrains d’un tiers pour les rétrocéder à la personne publique, quand bien même cette rétrocession aurait-elle pour but la réalisation d’équipements publics.

Mais précisément, dès lors que l’article L.332-6 du Code de l’urbanisme vise les « bénéficiaires des autorisations de construire », il est nécessaire, pour qu’une contribution qui n’est pas expressément prescrite par une telle autorisation soit qualifiée de participation d’urbanisme illégale, qu’il puisse être établi que son redevable y est assujetti en tant que constructeur.

A titre d’exemple, le Conseil d’Etat a ainsi pu juger que :

« Considérant qu'il ressort du dossier soumis aux juges du fond que la taxe locale d'équipement était instituée dans la commune d'Antibes lorsque la S.A. GRC-EMIN a été autorisée, par deux arrêtés du préfet des Alpes-Maritimes en date des 4 novembre 1981 et 25 mars 1982, à y construire un ensemble commercial sous réserve que l'accès soit réalisé "dans le cadre d'une permission de voirie délivrée par les services de l'équipement (d'Antibes)" ; que cette permission, délivrée le 2 septembre 1981, prévoyait la mise en place par le bénéficiaire d'une signalisation lumineuse tricolore au carrefour formé par la voie d'accès au centre commercial avec le chemin départemental 35 et la voie des Charmettes et la synchronisation de cette signalisation lumineuse avec celle du carrefour Saint-Claude ; que, dans ces conditions, la contribution ainsi mise à la charge de la société, nonobstant la circonstance qu'elle résulte d'une condition figurant dans la permission de voirie et non dans les permis de construire, mais à laquelle ceux-ci renvoient, devait être regardée comme une contribution aux dépenses d'équipement public imposée à la société requérante en sa qualité de constructeur ; qu'ainsi, en rejetant l'action en répétition engagée par celle-ci sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme au motif que la contribution dont s'agit, qui n'a pas été imposée par les permis de construire, n'aurait été mise à la charge de la société qu'en sa seule qualité de propriétaire du terrain d'assiette et n'entrerait pas dans les prévisions de l'article L. 332-6, la cour administrative d'appel de Lyon a commis une erreur de droit ; que la S.A. GRC-EMIN est, par suite, fondée à demander l'annulation de l'arrêt en date du 14 juin 1993 par lequel la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté sa requête » (CE. 27 avril 1998, SA GRC Emin, req. n° 150.589).

Or, en l’espèce, les obligations mises à la charge de la SNC Puteaux Aménagements n’apparaissaient pas être la condition ou la conséquence même indirecte de la délivrance d’une autorisation d’urbanisme dont elle serait bénéficiaire mais la condition d’une autre vente de terrains à intervenir avec la commune puisque l’article 7 de la convention litigieuse stipulait que « la convention objet des présentes est consentie sous les conditions suspensives suivantes : f) que les terrains appartenant à l'EPAD dans le secteur Galliéni et devant recevoir pour partie les équipements publics prévus dans cette zone (parkings publics, escalators, dalle paysagée) aient été acquis par la SNC. Il est expressément précisé que la réalisation de cette condition suspensive concerne exclusivement l'intervention de l’acte authentique de vente à la SNC par la ville de Puteaux des terrains et droits de construire lui appartenant situés dans le secteur Galliéni ( sur la parcelle cadastrée section O 189 ) ».

Les obligations mises à la charge de la SNC Puteaux ne procédant pas de sa qualité du constructeur ou, plus précisément, de bénéficiaire d’une autorisation de construire, celles-ci ne pouvaient donc pas s’analyser comme constitutives d’une participation d’urbanisme illégale au regard de l’article L.332-6 du Code de l’urbanisme.

Telle nous semble être le sens de l’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Paris dans cette affaire.

Patrick E. DURAND Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris. FRÊCHE & Associés