En toute hypothèse, et sauf à relever des exclusions prévues par les articles R.424-2 et R.424-3 du Code de l’urbanisme, la demande abouti(rai)t à la formation d’un permis tacite à l’issue du délai d’instruction mentionnée dans le récépissé du dépôt de la demande, quand bien même ce délai serait-il erroné au regard des dispositions de droit commun effectivement applicables à la demande au titre de l’article R.423-23. 

CAA. Marseille, 12 décembre 2013, Cne de Frontignan, req. n°11MA02145

Voici un arrêt qui traite d’une question n’ayant à ce jour donné lieu qu’à peu de jurisprudences et dont la réponse à y apporter n’est pas si évidente comme en témoigne d’ailleurs le caractère contradictoire des arrêts rendus en la matière : la date à laquelle né un permis tacite est-elle celle correspondant à l’issue du délai d’instruction tel que mentionné le cas échéant à tort dans le récépissé de la demande ou à l’expiration du délai tel qu’effectivement applicable à la demande au regard de la nature du projet sur lequel elle porte  ?

Dans cette affaire, le pétitionnaire avait d’abord présenté une demande de permis de construire portant sur la création d’une unité d’habitation comportant six logements pour une SHON totale de 353 mètres carrés, laquelle devait toutefois donner lieu à un refus motivé selon toute vraisemblance par le nombre de logements ainsi prévus ou plus précisément peut-être en raison du fait que le bâtiment à construire ne pouvait ainsi pas être apparenté à une maison d’habitation.

C’est la raison pour laquelle le pétitionnaire formula ensuite une demande de permis de construire un bâtiment de 336 mètres carrés quasi-similaire à celui objet de sa précédente demande mais cette fois-ci déclaré en tant que maison individuelle ; laquelle devait toutefois faire à nouveau l’objet d’un refus de permis de construire.

Mais cette fois-ci le pétitionnaire devait donc exercer un recours en annulation à l’encontre de ce refus en faisant notamment valoir que ce dernier emportait en fait le retrait du permis de construire tacite auquel avait abouti sa seconde demande au terme d’un délai de deux mois à compter du dépôt de celle-ci.

Il reste que si la commune avait également rejeté cette seconde demande, c’est dans la mesure où elle suspectait que sous couvert d’un bâtiment déclaré en tant que maison individuelle le projet du pétitionnaire consistait en réalité  en un immeuble d’habitation collective ; raison pour laquelle elle soutenu que le délai applicable à la demande était de trois mois.

Mais outre que rien n’établissait que tel fut effectivement la réalité du projet du pétitionnaire, le récépissé de la seconde demande mentionnait un délai d’instruction de deux mois ; délai qui ne fit jamais l’objet d’une majoration régulièrement notifié au pétitionnaire. C’est la raison pour laquelle la Cour administrative d’appel de Marseille devait donc retenir ce moyen en jugeant que :

« 6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. " ; qu'aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / (...) b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. " ; qu'aux termes de l'article R. 423-22 : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. " ; qu'aux termes de l'article R. 423-41 : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49. " ; qu'enfin aux termes de l'article R. 423-46 : " Les notifications et courriers prévus par les sous-sections 1 et 2 ci-dessus sont adressés par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, par courrier électronique" ;

7. Considérant, d'une part, qu'ainsi qu'il a été dit plus haut et contrairement à ce que soutient la commune de Frontignan, l'administration n'a pas été induite en erreur par le dossier de demande de permis de construire présenté par M. A...le 14 décembre 2009 ; que le projet était relatif à la construction d'une maison individuelle et non à la construction d'un collectif comprenant plus de deux logements dont le délai d'instruction aurait été de trois mois ; qu'en tout état de cause, il résulte des dispositions précitées que, dans le cas où l'autorité d'urbanisme a notifié à tort, à la réception du dossier complet d'une demande de permis de construire, un délai d'instruction de deux mois, alors que cette demande relèverait du c) de l'article R. 423-23 précité qui porte le délai d'instruction à trois mois, elle dispose d'un délai d'un mois pour notifier au pétitionnaire le délai d'instruction modifié ; qu'en l'espèce, la commune de Frontignan n'a pas procédé à une telle modification du délai d'instruction ; que, par suite, elle n'est pas fondée à soutenir que le délai d'instruction de la demande de M. A...était de trois mois ;

8. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier et notamment du courrier de la commune du 7 janvier 2010, que le récépissé délivré le 14 décembre 2009 à M A...précisait que le délai d'instruction était de deux mois ; que par un courrier du 7 janvier 2010, notifié au pétitionnaire le 21 janvier 2010, le maire de Frontignan a informé M A...que plusieurs pièces du dossier de permis de construire étaient manquantes ; que si les pièces sollicitées pour compléter le dossier ont été produites le 11 février 2010, il ressort néanmoins des pièces du dossier que la demande de pièces complémentaires a été notifiée au delà du délai d'un mois à compter du dépôt de la demande de permis de construire, soit après le 14 janvier 2010 ; que, par suite, ce courrier du 7 janvier 2010 n'a pas eu pour effet de prolonger le délai d'instruction de la demande de permis de construire présentée par M. A... le 14 décembre 2009 ; qu'il suit de là que M. A...était bénéficiaire, à compter du 14 février 2010, d'un permis de construire tacite ; qu'ainsi, l'arrêté du 2 mars 2010 portant refus de permis de construire doit être regardé comme valant retrait d'un permis de construire tacite » ;

et donc au motif qu’en toute hypothèse le permis tacite était acquis à l’issu du délai d’instruction mentionné dans le récépissé de la demande, y compris donc si celui-ci est erroné et ce, de la même façon qu’elle avait précédemment jugé que :

« Considérant que la SCI Trottel a déposé en mairie, le 20 octobre 2008, une demande de permis de construire en vue de la restructuration d'un espace de loisirs sur un terrain situé cours Lucien Bonaparte sur le territoire de la commune d'Ajaccio ; que par l'arrêté litigieux du 20 mai 2009, le maire de la commune d'Ajaccio a refusé de lui délivrer ce permis ; que si dans un courrier adressé au maire le 27 avril 2009, la SCI Trottel a mentionné la réception à une date non précisée d'une lettre du 28 octobre 2008 l'informant de ce que le délai initial d'instruction de trois mois était majoré d'un mois en raison de la nécessité de consulter divers services, la COMMUNE D'AJACCIO n'établit pas par la seule production du bordereau d'envoi que la société, qui le conteste, aurait reçu cette lettre dans le délai d'un mois prescrit à l'article R.423-42 du code de l'urbanisme ; que, dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges ont considéré que le pétitionnaire avait été titulaire, à compter du 21 janvier 2009, d'un permis de construire tacite que le maire ne pouvait plus retirer après l'expiration du délai de trois mois prévu par les dispositions précitées de l'article L.424-5 du code de l'urbanisme ; que si la commune soutient que le maire était tenu de retirer le permis du fait de l'appartenance du terrain d'assiette de la construction projetée au domaine public maritime, cette appartenance, à la supposer exacte, n'était pas de nature à permettre au maire de déroger à la règle de délai fixé par les dispositions précitées de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et de retirer le permis illégal après expiration de ce délai ; qu'il s'ensuit que la décision litigieuse, qui a procédé le 20 mai 2009 au retrait du permis tacite né le 21 janvier 2009, est illégale et doit être annulée » (CAA. Marseille, 27 septembre 2012, Cne d’Ajaccio, req. n°10MA03502) ;

et que la Cour administrative d’appel de Lyon avait elle-même déjà estimé que :

« Considérant (…) qu'il résulte de ces dispositions que, dans le cas où l'autorité d'urbanisme a notifié à tort, à la réception du dossier complet d'une demande de permis de construire, le délai d'instruction de droit commun de trois mois alors que cette demande entre dans le champ d'application de l'article R. 423-28, elle dispose d'un délai d'un mois pour notifier au pétitionnaire le délai d'instruction modifié de six mois ; que, passée cette échéance, et nonobstant la circonstance que le délai d'instruction de droit commun ne serait pas lui-même parvenu à expiration, faisant ainsi naître un permis tacite, elle ne peut plus légalement procéder à une telle notification ; Considérant (…) que la demande de permis de construire portant sur des travaux relatifs à un établissement recevant du public et soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation ne figure pas au nombre de celles qui, limitativement énumérées par les articles R. 424-2 et R. 424-3 du même code, ne peuvent donner lieu, en cas de silence de l'autorité compétente, à la naissance d'un refus de permis de construire par dérogation à la règle ainsi fixée ; que ce silence fait donc naître un permis tacite (…) ; Considérant qu'il est constant que les projets de construction de la société Quiétude Promotion sont soumis à la législation sur les établissements recevant du public et, en particulier, au régime d'autorisation institué par l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation ; que, toutefois, le maire de Mollans-sur-Ouvèze, qui avait indiqué, dans le récépissé de chacune des demandes de permis de construire, que le délai d'instruction, courant à compter du 28 avril 2008, était de trois mois, a notifié seulement par lettres du 13 juin 2008 et 16 juillet 2008, soit après l'expiration du délai d'un mois qui lui était imparti par l'article R. 423-42 précité du code de l'urbanisme, le délai modifié de six mois prévu par l'article R. 423-28 du même code ; que les décisions contenues dans ces courriers étant pour cette raison entachées d'illégalité, les deux demandes de permis de construire en cause sont demeurées soumises au délai de droit commun de trois mois ; qu'aucune décision explicite n'étant intervenue à son échéance, soit le 28 juillet 2008, la société Quiétude Promotion s'est trouvée bénéficiaire, à cette date, de permis de construire tacites » (CAA. Lyon, 2 octobre 2012, Sté Domaine du Pas de Ventoux, req. n°12LY00334).

Pour autant, la solution ainsi retenue n’est pas si évidente.

En effet, s’il est vrai que l’article R.423-4 du Code de l’urbanisme dispose que « le récépissé précise le numéro d'enregistrement et la date à laquelle un permis tacite doit intervenir, en application du premier alinéa de l'article L. 424-2 » (qui précise lui-même que « le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction »), il reste que cet article est inséré à la section I du chapitre III du Titre II du Livre IV alors que l’article R.424-1 du Code de l’urbanisme dispose expressément qu’à « défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) décision de non-opposition à la déclaration préalable ; b) permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite » ; section IV dont relève en revanche l’article R.423-23 qui pour sa part dispose que « le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables ; b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager ».

Or, par ailleurs, aucune des dispositions de la section IV dudit chapitre III ne permet de conclure que la date à retenir est celle mentionnée par le récépissé visé par l’article R.423-4 précité.

De ce fait, et si les dispositions applicables depuis le 1^er octobre 2007 ne sont pas aussi claires que l’ancien article R.421-19 qui disposait expressément que « si le dossier est complet, l'autorité compétente pour statuer fait connaître au demandeur, dans les quinze jours de la réception de la demande en mairie, par une lettre de notification adressée par pli recommandé avec demande d'avis de réception postal, le numéro d'enregistrement de ladite demande et la date avant laquelle, compte tenu des délais réglementaires d'instruction, la décision devra lui être notifiée. Le délai d'instruction part de la date de la décharge ou de l'avis de réception postal prévus à l'article R. 421-9. », il n’en demeure pas moins qu’aucune d’entres elles ne permet de conclure que le seul délai à retenir est en toute hypothèse celui visé par le récépissé susvisé.    

D’ailleurs, la Cour administrative d’appel de Douai a pour sa part jugé que :

« 1. Considérant qu'en vertu du premier alinéa de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable, le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction ; qu'en application des articles R. 423-3 et R. 423-4 du même code, le maire délivre un récépissé qui précise le numéro d'enregistrement de la demande et la date à laquelle un permis tacite doit intervenir ; qu'aux termes de l'article R. 423-23 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / (...) / b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager " ; qu'aux termes de l'article R. 423-28 dudit code : " Le délai d'instruction prévu par le b et le c de l'article R. 423-23 est également porté à six mois : (...) / c) Lorsqu'un permis de construire porte sur des travaux relatifs à un établissement recevant du public et soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet " ;

2. Considérant, d'une part, que la société Foncifrais a déposé le 28 avril 2009 à la mairie de Roncq une demande de permis de construire portant sur la réalisation d'un établissement commercial d'une surface hors oeuvre nette de 2 210 m² comportant une surface de vente de 995 m² et 125 places de stationnement sur un terrain situé boulevard d'Halluin ; que le permis de construire portait ainsi sur des travaux relatifs à un établissement recevant du public dont la demande de permis de construire était soumise, en application des dispositions précitées du c de l'article R. 423-28 du code de l'urbanisme, à un délai d'instruction de six mois ; que si le récépissé délivré à la société Foncifrais comportait la mention erronée selon laquelle, faute de réponse dans un délai de trois mois, elle serait titulaire d'un permis de construire tacite, un tel permis de construire sollicité n'a pu intervenir qu'à compter du 29 octobre 2009, date d'expiration du délai de six mois ; que, par suite, si, enregistrée au tribunal administratif avant cette date, la demande de la SOCIETE AUCHAN FRANCE tendant à l'annulation de ce permis était prématurée, elle a cependant pu être régularisée par l'intervention en cours d'instance du permis de construire tacite ; qu'il suit de là que la SOCIETE AUCHAN FRANCE est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 22 décembre 2011, le tribunal administratif a jugé que sa demande était dirigée contre un acte inexistant et l'a déclarée pour ce motif irrecevable » (CAA. Douai, 27 juin 2013, Sté Auchan France, req. n°12DA00354).

Au demeurant, si la seule jurisprudence du Conseil d’Etat rendue en la matière ne permet pas de trancher clairement cette question – puisque dans cet arrêt ni la date mentionnée sur le récépissé, ni l’existence même de récépissé ne sont évoqués – force est néanmoins de relever que la Haute Cour a jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction ; qu'en application de l'article R. 423-23 du même code, le délai d'instruction est de trois mois pour les demandes de permis de construire autres que celles portant sur une maison individuelle ; que l'article R. 423-24 majore ce délai d'un mois lorsque le projet est soumis à un régime d'autorisation ou de prescriptions prévues par d'autres législations ; qu'il résulte de la combinaison des articles R. 423-38, R. 423-39 et R. 423-41 du code de l'urbanisme que lorsque l'autorité administrative a demandé des pièces supplémentaires dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, les pièces manquantes doivent être adressées dans un délai de trois mois et le délai d'instruction ne commence à courir qu'à compter de la réception de ces pièces ; qu'en application de l'article R. 431-9 du code de l'urbanisme, le plan de masse figurant au dossier du permis de construire doit comporter les modalités de raccordement aux réseaux publics ou, à défaut d'équipements publics, aux réseaux privés ;

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés du tribunal administratif de Caen que le maire de la COMMUNE DE CARROUGES a demandé le 9 juin 2010 à la communauté de communes du bocage carrougien un nouveau plan de masse comportant les modalités de raccordement aux réseaux publics, qui lui a été communiqué le 23 juin ; que le délai d'instruction de la demande de permis de construire, qui portait sur un bâtiment recevant du public, expirait donc le 23 octobre 2010 ; qu'ainsi, à supposer même que la lettre du 9 septembre 2010 ne puisse être regardée comme une décision expresse de rejet, aucun permis tacite n'a pu naître avant la décision litigieuse du 28 septembre 2010 ; qu'en jugeant que le moyen tiré de l'existence d'un permis de construire tacite non entaché d'illégalité était, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision du 28 septembre 2010, le juge des référés du tribunal administratif de Caen a dénaturé les pièces du dossier ; que son ordonnance doit, pour ce motif être, annulée » (CE. 27 avril 2011, Cne de Carouges, req. n°344.870).

Il n’est donc pas acquis, et loin s’en faut, qu’en toute hypothèse il faille s’en tenir au délai mentionné dans le récépissé prévu par l’article R.423-4 du Code de l’urbanisme à défaut de toute autre notification du délai effectivement applicable.

Mais pour notre part, il nous semble qu’il convient de distinguer le délai de droit commun applicable au titre de l’article R.423-23 du Code de l’urbanisme de la majoration de celui en application des articles R.424-24 et suivant.

En effet, si ainsi qu’il a été préexposé aucune disposition ne permet de considérer que l’erreur entachant le récépissé prévu par l’article R.423-4 du Code de l’urbanisme fait obstacle à l’application du délai de droit commun tel qu’il résulte de l’article R.423-23, il reste qu’en revanche et s’agissant des majorations éventuelles de ce délai prévues par les articles R.424-24 et suivants, les articles R.423-42 et R.423-43 précisent expressément, d’une part, que « lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie » et, d’autre part, que « les modifications de délai prévues par les articles R. 423-24 à R. 423-33 ne sont applicables que si les notifications prévues par la présente sous-section ont été faites ».

C’est donc selon nous uniquement lorsque le délai mentionné dans le récépissé correspond à celui effectivement applicable au titre de l’article R.423-23 qu’il est possible de s’en tenir à celui-ci à défaut d’une notification de majoration du délai intervenue dans le délai d’un mois à compter de la présentation d’un dossier complet ou réputé l’être ; ce qui correspond d’ailleurs au cas d’espèce de l’arrêt précité de la Cour administrative de Lyon (CAA. Lyon, 2 octobre 2012, Sté Domaine du Pas de Ventoux, req. n°12LY00334).

Et c’est donc à notre sens la fragilité de l’arrêt commenté ce jour en ce qu’il précise « qu'en tout état de cause, il résulte des dispositions précitées que, dans le cas où l'autorité d'urbanisme a notifié à tort, à la réception du dossier complet d'une demande de permis de construire, un délai d'instruction de deux mois, alors que cette demande relèverait du c) de l'article R. 423-23 précité qui porte le délai d'instruction à trois mois, elle dispose d'un délai d'un mois pour notifier au pétitionnaire le délai d'instruction modifié » puisqu’ilrésulte des articles R.423-42 et R.423-43 précité que le délai d’un mois s’imposant en la matière ne vaut que pour la majoration résultant des articles « R.423-24 à R.423-33 » du Code de l’urbanisme et non pas pour la rectification éventuelle du délai de droit commun mentionné par erreur par le récépissé au titre de l’article R.423-23. 

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Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés