Bien que quelque peu délabrée et inoccupée depuis plusieurs année, une construction ne peut être regardée comme ayant perdu sa destination initiale – en l’occurrence, l’habitation – dès lors qu’elle en conserve les caractéristiques physiques. Partant, le permis de construire tendant à la réalisation de travaux d’aménagement de celle-ci ne peut être considéré comme emportant un changement de destination.

CAA. Paris, 2 avril 2009, Cne de Maincy, req. n°06PA00937


Dans cette affaire, le pétitionnaire avait sollicité un permis de construire aux fins de procéder à des travaux de remis en état et d’aménagement d’une construction existante. Mais le Maire de la commune concernée devait toutefois opposer un refus à cette demande motivé par le fait que les travaux emportaient un changement de destination contraire aux prescriptions de l’article N.1 du règlement local d’urbanisme disposant que dans la zone au sein de laquelle était sis le terrain objet de la demande « ne sont admises que les occupations et utilisations du sol suivantes : l'aménagement, l'extension mesurée et la reconstruction après sinistre des bâtiments existants, ainsi que leurs annexes, sans changement d'affectation ».

En premier instance, le Tribunal administratif de Melun annula cette décision au motif que la construction en cause avait perdu toute destination depuis plusieurs années, si bien que les travaux projetés devaient être regardés comme ayant pour objet de lui en conférer une et non pas d’en changer. Mais tout en censurant la décision de refus de permis de construire, le Cour administrative d’appel de Paris devait toutefois annuler ce jugement et ce, aux motifs suivants :

« Considérant que pour annuler le refus de permis de construire opposé à la demande de la société Innov-Immo, le tribunal a estimé que la construction en cause avait perdu toute destination depuis de nombreuses années et que par suite des travaux ayant pour objet de lui en conférer une n'impliquaient pas de changement de destination ; que, toutefois, la seule circonstance qu'une construction, sans être pour autant devenue une ruine, est restée inoccupée ou inexploitée pendant une longue période ne peut suffire à l'avoir privée de la destination qui ressort de ses caractéristiques propres ; que, dès lors, le tribunal ne pouvait retenir ce motif pour annuler l'arrêté du maire de Maincy ;
Mais considérant qu'aucune pièce du dossier n'indique de quelle exploitation agricole ou forestière aurait dépendu la construction litigieuse, désignée comme un « ancien pavillon de chasse » ou une « remise » par la commune, et comme une « petite annexe » dans l'acte d'achat du terrain par la société Innov Immo ; qu'elle comporte d'une part un bâtiment ancien, d'une surface d'environ 40m², avec des murs en pierres meulières, un toit à deux pentes dont le faîte est à 7,35m du sol, une porte entourée de deux fenêtres et surmontée d'un oculus, ainsi que, sur l'arrière, les traces d'une ancienne fenêtre bouchée, et d'autre part une annexe adjacente en parpaings, d'une surface d'environ 70m², couverte d'un toit en tôle à une pente dont le sommet est à environ 2m50, ayant servi de boxes pour chevaux ; qu'alors même qu'elle n'était alimentée en eau que par un puits extérieur et ne comportait aucun sanitaire intérieur, elle doit être regardée par ses caractéristiques propres comme ayant été principalement destinée à l'habitation ; que dès lors, le permis de construire sollicité par la société Innov-Immo pour son aménagement n'avait pas pour objet un changement de destination au sens du code de l'urbanisme ; que, par suite, c'est à tort que le maire de la commune de Maincy a opposé un refus à la demande de permis de construire sur le fondement de l'article ND1 précité du plan d'occupation des sols ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNE DE MAINCY n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Melun a annulé l'arrêté du 28 septembre 2004 ; que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; qu'il y a lieu, en revanche, en application de cet article, de mettre à la charge de la COMMUNE DE MAINCY une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Innov-Immo et non compris dans les dépens ».

Cet arrêt appelle trois observations.

Tout d’abord, il faut souligner que le règlement de POS en cause se bornait à viser les « bâtiments existants » sans autre précision.

Or, les documents d’urbanisme locaux peuvent définir les constructions existantes par référence à leur affectation à la date à laquelle l’administration statue sur les demandes d’autorisation de travaux s’y rapportant. Tel peut être le cas lorsque le document d’urbanisme local vise non pas les constructions existantes à destination habitation mais les constructions à destination d’habitation existante (CE. 17 avril 1992, Flaig, req. n°94.390) ou encore celle ayant conservé leur caractère d’habilité (CAA. Douai 24 novembre 2008, Préfet de la Région Nord Pas de Clais, req. n°08DA01769). En pareil cas, l’ouvrage initialement autorisé et construit comme destiné à l’habitation mais n’étant plus habitable ne peut être regardé comme une construction existante au sens de la règle d’urbanisme locale en cause : la solution dégagée par cette affaire par la Cour administrative d’appel de Paris ne saurait donc valoir de façon systématique.

Mais sur ce point, il convient de relever que tant le Tribunal administratif de Melun que la Cour administrative d’appel de Paris ont fondé leur solution sur la notion de changement de destination alors que le règlement d’urbanisme en cause saisissait les changements d’affectation ; mais il est vrai que la notion d’affectation à proprement parler ne compte pas parmi celle connue du droit de l’urbanisme ou, du moins, du droit des documents d’urbanisme locaux. En toute hypothèse, il semble donc falloir assimiler affectation et destination.

Ensuite, il faut rappeler que pourvoir bénéficier du régime des travaux sur existant, une construction doit exister au regard du droit de l’urbanisme, ce qui implique qu’elle ait une existence légale et une existante physique.

Or, pour juger que les travaux projetés par le pétitionnaire pouvaient bénéficier des « dérogations » prévues par l’article N.1 du règlement de POS en cause dès lors que ces derniers n’emportaient pas un changement destination, le Tribunal administratif de Melun a donc jugé qu’une construction existante au regard du droit de l’urbanisme pouvait être dépourvue de destination ou, a contrario, qu’une construction dépourvue de destination pouvait néanmoins constituer une construction existante au regard du droit de l’urbanisme.

Mais au regard des critères en vertu desquels elle s’est prononcée, l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris implique le contraire puisque de deux choses l’une :

• soit, la construction en cause conserve une existence physique au sens et au regard du droit de l’urbanisme et elle a alors nécessairement une destination ;
• soit, elle n’a plus de destination mais cet état ne peut résulter que de la circonstance qu’elle a perdu les caractéristiques matérielles permettant de la regarder comme une construction existante au regard du droit de l’urbanisme.

D’ailleurs, certaines jurisprudence induisent que construction et destination sont deux notions indissociables puisqu’en ce sens il a pu être jugé que la suspension d’un permis de construire s’opposait à la poursuite des travaux d’aménagement intérieur conférant à la construction sa destination (CA. Bordeaux, 21 février 2008, Société HATEXIM, n° 07/004980) ou encore qu’en cas de méconnaissance des règles d’urbanisme applicables, l’administration était tenu d’opposer une refus pour l’ensemble des travaux projetés, y compris pour ces travaux d’aménagement intérieur (CAA. Bordeaux, 30 juillet 2001, Cne de Saint-Philippe, req. n°98BX01492) et ce, quand bien même ces travaux ne relèvent pas isolément du champ d’application du permis de construire.

Enfin, l’arrêt commenté génère une interrogation relative au dispositif entrée en vigueur le 1er octobre 2007.

Sous l’empire de l’ancien article L421-1 du Code de l’urbanisme, tous les travaux emportant un changement de destination relevaient du permis de construire, quelle que soit la nature et l’importance des travaux projetés, y compris s’il s’agissait de simples travaux d’aménagement intérieur n’ayant aucun impact sur le volume, le nombre de niveaux et l’aspect extérieur de la construction existante considérée (Cass. crim., 11 février 1992, Cne de cassis, pourvoi n°90.80702).

Il reste qu’il était nécessaire que des travaux soient effectués puisque le droit des autorisations d’urbanisme ne saisissait pas le cas des changements de destination résultant d’un simple usage et, en d’autres termes, n’ayant été précédé, ne s’accompagnant ou n’étant suivis d’aucun travaux.

Mais précisément, le nouvel article R.421-17 du Code de l’urbanisme soumet sans autre précision à déclaration « les changements de destination ». Force est donc d’en déduire qu’un changement de destination est à tout le moins soumis à déclaration, même lorsqu’il n’est pas liée à des travaux.

Or, il ressort de l’arrêt commenté que la destination d’une construction résulte de ses caractéristiques propres lesquels – au regard des éléments de faits mis en exergue par la Cour et de l’annulation du jugement de première instance – semblent devoir exclusivement tenir à ses caractéristiques physiques.

Si l’on s’en tient à cette analyse, force est donc d’admettre que, d’une part, un changement de destination implique de changer les caractéristiques physiques de la construction en cause mais que, d’autre part, et dès lors que cette modification des caractéristiques physiques implique nécessairement la réalisation de travaux, il ne peut y avoir changement de destination sans travaux.

Contrairement à ce que nous avions estimé, l’administration n’avait peut-être pas tout à fait tort sur cette question…



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Dès lors qu’au regard de sa mission statutaire, les intérêts défendus par l’association requérante sont susceptibles d’être lésés par l’autorisation d’exploiter délivrée au titre de la législation classée pour la protection de l’environnement, cette association est dépourvue d’intérêt à agir à l’encontre du permis de construire se rapportant au projet.

TA. Rennes, 14 mai 2009, Association de défense de la Basse-Vallée de l’Aff, req. n°0901557-1 (ordonnance de référé.pdf).


Dans cette affaire l’association requérante avait introduit un recours en annulation puis une requête en référé suspension à l’encontre d’un permis de construire des entrepôts liés à une usine de production ; l’ensemble étant soumis à autorisation d’exploiter au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement.

Mais cette requête devait être rejeté pour défaut d’intérêt à agir, le juge des référés estimant « qu’eu égard à la généralité de son objet statutaire et au ressort géographique dans lequel elle intervient, l’association requérante ne justifie ainsi pas d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation de l’arrêté attaqué par lequel le Maire de Cournon a accordé un permis de construire à la société Knauf Ouest, dès lors qu’à la différence de l’autorisation délivrée au titre de la législation sur les installations classées, ledit permis n’est susceptible de porter atteinte aux intérêts principalement environnementaux que l’association s’est statutairement donnée pour mission de défendre ; que par suite les conclusions à fin de suspension dudit arrêté sont irrecevables ».

En substance, le juge des référés du Tribunal administratif de Rennes a donc rejeté la requête comme irrecevable pour défaut d’intérêt à agir en considération de la généralité des missions statutaires de l’association requérante, de son ressort géographique d’intervention et, plus spécifiquement, de la spécialité de sa mission.

Il faut en effet rappeler que l’intérêt à agir d’une association à l’encontre d’une décision administrative est exclusivement apprécié au regard de l’objet social de l’association requérante et non des moyens qu’elle entend développer pour sa réalisation (voir en ce sens : CE. 29 janvier 1988, Association « Segustero », Rec. , p. 947) et qu’à ce titre, il est notamment exigé que l’association ait une mission statutaire suffisamment précise et limitée – tant d’un point de vue matériel que géographique (CE. 26 juillet 1985, URDEN, Rec., p.251) – et que l’intérêt que cette mission révèle soit en rapport direct avec ceux que la décision attaquée est susceptible de léser (CE. 24 novembre 1961, Synd. Commissaire adjoint – Préfecture de police, Rec., p.656 ; CE. 13 mars 1987, Sté Albigeoise de Spectacles, Rec., p.97).

Or, en l’espèce, non seulement les missions statutaires de l’association requérante étaient pour le moins larges et imprécises mais, en outre, l’intérêt que ses statuts révélaient n’était pas de ceux susceptibles d’être lésés par un permis de construire.

En effet, si l’association requérante avait notamment pour objet statutaire «d’agir pour la sauvegarde de ses intérêts dans le domaine de l’environnement, de l’aménagement harmonieux et équilibré du territoire et de l’urbanisme ainsi que de défendre en justice ses droits et intérêts », il reste qu’aux termes de l’article 1er de ses statuts, sa mission était la suivante :

« L’association a pour objet de protéger, de conserver et de restaurer les espaces ressources, milieux et habitats naturels, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres fondamentaux écologiques, les eaux, l’air, les sols, le sous-sol, les sites, les paysages et le cadre de vie, le patrimoine culturel et historique, de lutter contre les risques, pollutions (thermiques, chimiques, magnétiques, etc.) et nuisances (bruit, lumière, vibrations, odeurs, etc.), générées notamment par les installations classées, contre l’aliénation des chemins ruraux et de randonnée, de promouvoir la découverte et l’accès à la nature et, d’une manière générale, d’agir pour la sauvegarde de ses intérêts dans le domaine de l’environnement, de l’aménagement harmonieux et équilibré du territoire et de l’urbanisme ainsi que de défendre en justice ses droits et intérêts, l’association entend également s’intéresser à tout ce qui concerne l’utilisation des ressources naturelles et qui amènerait les citoyens à devenir des « usagers » ou « consommateurs » de l’environnement.
A ce titre, l’association entend promouvoir le respect des préoccupations environnementales dans, notamment, les contrats administratifs (délégations de service public, marchés publics, etc.), la gestion des propriétés publiques, la commercialisation des ressources naturelles, la politique des transports, celle de l’énergie, l’agriculture, le tourisme, l’alimentation et les médias.
L’association entend par ailleurs défendre le respect de la condition animale, qu’il s’agisse des animaux domestiques ou sauvages.
L’association s’intéresse enfin aux questions environnementales lorsqu’elles concernent la santé publique. Cette problématique peut l’amener à se pencher sur des questions principalement liées à la santé publique, notamment sur les moyens de surveillance et prévention des crises sanitaires ».

Or, il est de jurisprudence constante qu’un objet statutaire d’une telle généralité ne saurait conférer intérêt à agir à l’encontre d’un permis de construire puisqu’à l’égard d’associations à l’objet pourtant plus restreints, le Conseil d’Etat a jugé, à titre d’exemple, que :

« Considérant que l’union régionale pour la défense de l’environnement, de la nature, de la vie et de la qualité de vie en Franche-Comté, pour demander l’annulation de l’arrêté en date du 2 octobre 1978 par lequel le maire de Luxeuil-les-Bains a accordé un permis de construire à la SCI Le Pasteur en vue d’édifier un immeuble à usage d’habitation et de commerce à Luxeuil-les-Bains, se prévaut de ce que sont objet social, tel qu’il figure à l’article 2 de ses statuts, porte notamment « sur tous les problèmes relatifs à l’urbanisme et à l’équipement en Franche-comté » ; que l’intérêt invoqué par l’association requérante n’est pas de nature à lui donner qualité pour demander l’annulation de l’arrêté ci-dessus analysé » (CE. 26 juillet 1985, URDEN, Rec., p.251).

ou encore que :

« Considérant, d'autre part, que l'arrêt attaqué relève que, selon ses statuts, l'Association pour la sauvegarde du patrimoine martiniquais a pour objet, dans toute la Martinique "... de défendre et de protéger : les droits de l'homme, les espèces animales et végétales, le cadre de vie, le sol, le sous-sol, les forêts, les eaux marines, terrestres et du sous-sol, le domaine public maritime, les étangs, marais et zones humides, les cinquante pas géométriques, les mangroves, les métiers respectant les cycles écologiques et la sécurité des hommes, des femmes et des enfants contre les risques naturels majeurs et technologiques" ; qu'en en déduisant que l'association ne justifiait pas d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation du permis de construire attaqué, la cour administrative d'appel a fait une exacte application des règles relatives à la recevabilité du recours pour excès de pouvoir » (CE. 9 décembre 1996, ASSUPAMAR, req. n°155.477).

De ce seul chef, l’association requérante n’apparaissait donc pas avoir intérêt à agir à l’encontre du permis de construire contesté ; étant rappelé qu’il « n'appartient pas au juge administratif pour statuer sur l'intérêt à agir d'une association (…) de distinguer (…) un objet social principal d'un objet social (…) secondaire » (CAA. Paris, 15 juin 2000, GALEC, req. n°97PA02517).

En outre, il résultait de la seule circonstance que l’objet social de l’association requérante visait des domaines d’actions n’ayant strictement aucun rapport avec l’urbanisme lui déniait tout intérêt à agir à l’encontre du permis de construire en cause puisqu’à titre d’exemple, il a encore été récemment jugé que :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'objet social de l'ASSOCIATION, tel qu'il était défini à l'article 2 de ses statuts modifiés le 2 juin 2004 applicables à la date d'introduction de sa demande devant le tribunal administratif le 13 octobre 2002 était : « la défense et la protection de l'urbanisme, de l'environnement (...) de l'écologie, du paysage, de la qualité de la vie » ainsi que « la défense des contribuables et des consommateurs (...) » sur le territoire de cinq communes ; qu'eu égard à la généralité d'un tel objet, qui porte à la fois sur la défense de l'environnement et la protection des intérêts des consommateurs et des contribuables, l'association requérante ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation de la délibération litigieuse du conseil municipal de Loriol du 11 juin 2004 ; qu'ainsi sa demande devant le tribunal administratif n'était pas recevable ; qu'elle n'est par suite pas fondée à se plaindre de ce que par le jugement attaqué le tribunal administratif a, au motif de sa tardiveté, rejeté sa demande comme irrecevable ; que ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées dès lors qu'elle est partie perdante » (CAA. Lyon, 7 août 2008, Association urbanisme et environnement de la confluence Drome-Rhone, req. n°06LY01602).

Mais en outre, l’article 1er des statuts de l’association requérante stipulait que : « L’association exerce son action sur le territoire du département du Morbihan (56) et, prioritairement sur celui de la Basse Vallée de l’Aff. Elle exerce également son action à l’égard de tout fait et notamment de tout dommage, bien que né en dehors de sa compétence géographique, serait de nature à porter atteinte à l’environnement du département précité ».

Force était donc de considérer que l’association requérante entendait exercer, en tous lieux, l’ensemble des missions visées aux paragraphes précités de l’article 1er de ses statuts (CAA. Paris, 15 juin 2000, GALEC, req. n°97PA02517 ; précité).

Par voie de conséquence et faute de réelle limitation, le champ d’action géographique de l’association requérante ne pouvait qu’être regardé comme national alors même que son nom vise la Basse-Vallée de l’Aff et qu’elle a son siège à Cournon (CE, 23 février 2004, Communauté des communes du Pays Loudunais, req. n° 250.482 ; CE. 5 novembre 2004, Association Bretagne Littoral, req. n° 264.819 ; CAA. Douai, 17 mars 2005, Assoc. « Vie & Paysage », req. n° 03DA00544).

Mais dès lors que les bâtiments projetés en l’espèce n’étaient pas de nature à avoir un impact national l’association n’a pas, à cet égard également, intérêt à agir à l’encontre du permis de construire en cause.

Mais plus spécifiquement, force est d’admettre que les missions statutaires de l’association requérante étaient quasi-exclusivement axées sur des préoccupations d’ordre environnemental. Or, compte tenu de l’indépendance des législations, ces préoccupations étaient sans rapport aucun avec l’objet d’un permis de construire, d’autant moins lorsqu’il porte, comme c’était le cas dans cette affaire, sur une installation classée pour la protection de l’environnement. En effet, même à admettre que l’installation contestée en l’espèce soit sources de nuisances environnementales, celles-ci ne pouvaient résulter que de ses conditions de fonctionnement.

Il s’ensuit que les missions statutaires de l’association requérante renvoyaient directement à l’objet d’un arrêté d’autorisation d’exploitation délivré au titre de la législation sur les installations classées et non d’un permis de construire dont le seul objet est d’autoriser l’édification d’une construction.

Or, si l’objet statutaire l’association requérante pouvait éventuellement permettre d’accueillir une requête dirigée à l’encontre de l’autorisation d’exploiter les installations en cause, cette circonstance ne pouvait suffire à établir la recevabilité de son action à l’encontre du permis de construire attaqué. On sait d’ailleurs que le Conseil d’Etat a jugé à l’encontre d’une association déférant au juge administratif un permis de construire que :

« Si le permis litigieux a pour objet d’autoriser deux sociétés à ouvrir un magasin de vente à grande surface, dont l’exploitation est soumise à autorisation par la loi du 27 décembre 1973, cette circonstance, qui lui donnerait qualité pour déférer au juge de l’excès de pouvoir l’autorisation accordée au titre de cette législation, ne lui donne pas en revanche, qualité pour attaquer le permis de construire » (CE. 22 octobre 1986, Reynaud, Rec. , p.654 et 655).

C’est donc à juste selon nous qu’en application des principes d’indépendances des législations et de spécialité des personnes morales que le juge des référés du Tribunal administratif de Rennes a pris en compte le fait « qu’à la différence de l’autorisation délivrée au titre de la législation sur les installations classées, ledit permis n’est susceptible de porter atteinte aux intérêts principalement environnementaux que l’association s’est statutairement donnée pour mission de défendre » ; cette ordonnance étant dans la droit ligne du jugement par lequel le Tribunal administratif de Nantes avait lui-même estimé que :

« Considérant que selon l’article 2 des statuts de l’association CRITOM, association régie par la loi du 1er juillet 1901, cette dernière a pour but : 1) d’assurer l’information et la défense de la population contre les nuisances de tout genre, particulièrement contre celles liées au déchets ; 2) de lutter contre tous les projets pouvant amener des nuisances pour l’environnement, 3) de proposer des aménagements visant à l’amélioration du cadre de vie et de l’environnement naturel, 4) de promouvoir l’idée de sauvegarde de l’environnement par le développement d’activités orientées vers la nature, 5) de veiller au respect de la législation sur les questions d’environnement et autres, en estant en justice chaque fois que nécessaire ;
Considérant qu’un tel objet social ne confère pas à l’association requérante un intérêt lui donnant qualité pour demander la suspension de l’arrêté en date du 4 février 2002 par lequel le préfet de Maine et Loire a délivré (…) un permis de construire un centre d’incinération de déchets ménagers dès lors en effet qu’a la différence d’une autorisation, délivré au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement, d’exploiter un tel centre, le dit permis n’est pas en lui-même susceptible de porter directement atteinte aux intérêts que l’association s’est statutairement donnés pour mission de défendre ; que par suite la requête de l’association CRITOM doit être rejetée » (TA Nantes, 17 mai 2002, CRITOM c/ Préfet de Maine et Loire, req. n°02.1035) ;

cette ordonnance et ce jugement nous semblant en parfaite cohérence avec les récents arrêts par lequel le Conseil d’Etat a jugé que la légalité d’un permis de construire une installation classée pour la protection de l’environnement ainsi que l’urgence à en suspendre l’exécution ne sauraient être établies en considération de préoccupations saisies par l’autorisation d’exploiter (CE. 15 février 2007, Ministre de l’écologie et du développement durable, req. n°294.186 & CE. 15 février 2007, Cne de Fos-sur-Mer, req. n°294.852).

Pour une critique de cette ordonnance, on attendra les commentaires d’Emmanuel WORMSER, que je salue.

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat à la Cour
Cabinet FRÊCHE & Associés