Quelques précisions sur les contours et les modalités d’application de la jurisprudence « Sekler »
Des travaux tendant à l’édification de garages accolés à une construction existante méconnaissant les règles d’emprise d’un cahier des charges de lotissement aggrave la non-conformité de cette construction et, par voie de conséquence, ne sauraient bénéficier de la jurisprudence « Sekler » ; d’autant moins que si, par ailleurs, ces travaux améliorent la situation au regard de l’article 12 du règlement de POS, ils impliquent la démolition quasi-intégrale de la construction existante.
CAA. Marseille, 11 décembre 2008, SCI ELFA, req. n°06MA02026
Pour avoir été édifiée conformément à un permis de construire valide n’ayant pas été ultérieurement annulé ou retiré, une construction peut néanmoins ne pas être conforme aux prescriptions d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle de nouveaux travaux sont projetés sur cette construction. Cette situation met en conflit deux types d’intérêts aussi légitimes qu’opposés : d’un côté, les droits acquis tirés du caractère définitif du permis de construire en vertu duquel cette construction a été édifiée ; de l’autre, la nécessaire application des règles d’urbanisme en vigueur à l’époque à laquelle cette construction doit faire l’objet de nouveaux travaux.
La première solution d’équilibre trouvée par le Conseil d’Etat fut toutefois particulièrement sévère puisqu’elle s’opposait à la réalisation de travaux n’ayant pas pour objet de rendre la construction plus conforme aux prescriptions réglementaires ou qui ne consistent pas en des adaptations mineures (CE. 23 décembre 1976, Casseau, req. n°00296). Quels que soient leurs objets et la règle méconnue par la construction existante, les travaux projetés sur cette dernière devaient nécessairement améliorer sa conformité ou, à défaut, ne consister qu’en des adaptations mineures.
Mais les critiques à l’encontre de cette règle ainsi les infléchissements d’origine textuelle (art. R.111-19 ; C.urb) devaient conduire le Conseil d’Etat à assouplir sa position par la jurisprudence « Sekler » (CE. 27 mai 1988, Mme Sekler, req. n°79530) : de deux choses l’une au terme de la jurisprudence « Sekler » : soit les travaux projetés sur la construction existante présente un lien avec la règle méconnue et alors ils devront améliorer la non-conformité de cette construction à cette règle, soit les travaux projetés sont étrangers à la règle méconnu et alors il ne sera nécessaire d’atténuer par ailleurs la non-conformité de cette règle.
L’arrêt commenté touche à trois des aspects principaux de cette jurisprudence et, notamment, illustre concrètement ces modalités d’application telles qu’elles ont été récemment précisé par le Conseil d’Etat.
Dans cette affaire, le pétitionnaire était propriétaire d’une ville sise au sein d’un lotissement dont les documents fixaient les limites d’implantation des constructions autorisées dans chacun de ses lots et, partant, en définissaient ainsi l’emprise. Précisément, la villa du pétitionnaire excédait ces limites et en outre ne comportait pas le nombre de places de stationnement requises au titre de l’article 12 du règlement de POS applicable. Il reste que dans la mesure où ces mêmes documents autorisaient en dehors de ces limites diverses annexes dont les garages, le pétitionnaire devait ainsi solliciter et obtenir un permis de construire en vue de l'élévation du bâtiment existant et de la création de deux logements ainsi que de l’édification de garages accolés à ce dernier. Néanmoins cette autorisation devait être contestée et annulée, notamment au regard, des prescriptions de l’article 12 susvisé et ce, aux motifs suivants :
« Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article UC12 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Villefranche-Sur-Mer : « (...) Pour les véhicules automobiles, il est exigé le nombre de places de stationnement ci-après : - construction à usage d'habitation : une place par 60 m2 de surface hors oeuvre nette de construction avec au minimum une place par logement (...) » ; qu'il ressort des pièces du dossier que sept emplacements de stationnement sont prévus par le projet autorisé, répartis entre trois places de stationnement extérieures et quatre places de garage ; que, toutefois, deux des places de garage ne sont accessibles que si des véhicules ne sont pas stationnés sur les deux autres ; que le bâtiment devant compter au total 6 logements, il est exclu, au regard de l'article UC 12 précité, que ces quatre places de garage puissent être affectées à seulement deux logements, ce que, d'ailleurs, la S.C.I. ELFA ne soutient ni même n'allègue ; que, dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges ont considéré qu'elles devaient être regardées comme des places inaccessibles et ne pouvaient, dès lors, être prises en compte dans l'appréciation du respect des dispositions précitées de l'article UC12 ; que par ailleurs, si la S.C.I. ELFA soutient que le projet litigieux diminue en réalité l'illégalité du bâtiment existant en prévoyant la création de quatre emplacements pour seulement deux nouveaux logements alors que bâtiment initial ne comportait aucun emplacement de stationnement pour quatre logements existants, c'est à bon droit que les premiers juges ont relevé que le projet impliquant la démolition de la quasi-totalité du bâtiment avant sa reconstruction, il devait être regardé comme portant non pas sur une simple modification dudit bâtiment mais sur l'édification d'une nouvelle construction devant, par suite, se conformer aux dispositions du plan d'occupation des sols de la commune ; qu'il s'en suit que la S.C.I. ELFA n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont considéré que le projet litigieux, qui ne comporte que cinq places de stationnement au lieu des six requises, méconnaissait les dispositions précitées et que les deux permis attaqués étaient, dès lors, illégaux et devaient, par suite, être annulés ».
Sur ce point, cet arrêt permet ainsi du définir les contours de la notion de construction existante au sens de la jurisprudence « SEKLER »… pour ainsi constater qu’elle est strictement identique à celle utilisée par ailleurs par le droit de l’urbanisme.
Comme on le sait en effet, pour qu’un ouvrage accède au statut de construction existante, il n’est pas seulement nécessaire que les travaux réalisés l’aient été conformément à une autorisation d’urbanisme n’ayant pas disparue de l’ordonnancement juridique du fait de son annulation ou de son retrait. Il est encore nécessaire, tout d’abord que les travaux réalisés aient abouti à la formation d’une véritable construction et que l’autorisation en vertu de laquelle ils ont été accomplis ne soit pas encore en cours d’exécution. Il s’ensuit, d’une part, que le seul fait qu’un projet ait une existence légale pour avoir été régulièrement autorisé par un permis de construire ne suffit pas pour le regarder comme une construction existante.
En effet, dès lors que la construction projetée n’a pas été entièrement réalisée et que le permis de construire l’autorisant est encore valide – et n’a donc pas été frappé de caducité (art. R.421-17 ; C.urb) – tout travaux nouveaux portant sur cette construction impliquera l’obtention, à tout le moins, d’un « modificatif », y compris si pris isolément ces travaux relèvent du champ d’application de la déclaration préalable (CAA. Paris, 26 octobre 1999, Sté foncière de Joyenval, req. n°96PA02891 ; CAA. Marseille, 15 mai 2008, SCI Les Hautes Terres, req. n°05BX02700) voire sont dispensés de toute formalité (CAA. Nancy, 28 juin 2001, Gaillot, req. n°97NC00472).
Il reste que, d’autre part, le seul fait que le délai de validité de l’autorisation en vertu de laquelle les travaux ont été accomplis ait expiré ne saurait suffire à considérer l’ouvrage issu de ces travaux comme constituant une construction existante. En effet, si le seul fait qu’un ouvrage soit resté inachevé à l’expiration du délai de validité du permis de construire l’ayant autorisé n’a pas pour effet de le rendre illégal (CE. 29 mars 2006, Cne d’Antibes, req. n° 280.194. Voir également : P.E.DURAND, « « La réunion de murs et d’une toiture forme une construction existante au regard du droit de l’urbanisme », CAA. Marseille, 8 décembre 2005, Cne de l’Eiguilles, AJDA, n°20/2006 & P.E.DURAND, « Le statut des ouvrages inachevés en droit de l’urbanisme », RDI, n°5/2006), il est encore nécessaire que les travaux accomplis aient abouti à la formation d’un ouvrage présentant les caractéristiques physiques d’une construction, ce qui implique, en substance, que les travaux de gros œuvre aient été accomplis et aient assurés le clos et le couvert ; ce qui vaut tant pour la détermination de l’autorisation requise que pour l’application des règles de fond. C’est ainsi que le même jour que la date de lecture de l’arrêt commenté, la Cour administrative d’appel de Marseille devait également jugé que :
« Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que si le précédent propriétaire du terrain, pour lequel le certificat d'urbanisme était demandé par les requérantes, avait obtenu en janvier 1981 le permis de construire une habitation, les travaux entrepris dans ce cadre n'ont consisté qu'à l'élévation partielle des murs principaux, sans même assurer le clos et le couvert de l'ensemble ainsi partiellement réalisé ; que le terrain des requérantes ne peut dans ces conditions être regardé pour l'application des dispositions précédentes comme supportant une construction existante, dont la réfection et l' adaptation étaient l'objet de leur projet ; que le préfet pouvait dès lors à bon droit examiner leur demande comme relative à un projet nouveau de construction d'une maison d'habitation » (CAA. Marseille, 11 décembre 2008, Mme Claude, req. n°06ma03324).
Mais pour pouvoir bénéficier du régime des travaux sur existant, il est ensuite nécessaire que ceux projetés portent sur un ouvrage résultant de travaux régulièrement accomplis, ayant abouti à la formation d’une véritable construction et en ayant conservé les caractéristiques physiques. A défaut, les travaux projetés devront être regardés comme des travaux de reconstruction et, donc, comme des travaux destinés à édifier une construction nouvelle (CAA. Marseille, 10 décembre 1998, Cne de Carcès, req. n°97MA00527) En revanche, seront regardés non pas comme des travaux sur existant mais comme des travaux de reconstruction et, donc, tendant à l’édification d’une construction nouvelle, des travaux portant sur un ouvrage à l’état de ruine ou dont il ne subsiste que quelques vestiges et ce, quelle que soit l’origine de la démolition, de la destruction ou du délabrement de la construction initiale (CE. 10 mai 1995, Mme Besson, req. n°130.369) et même si les travaux projetés tendent à la reconstruire à l’identique (Cass. crim, 11 octobre 1995, Cne de Viarmes, Bull. crim. n°303).
Enfin, lorsque le projet porte sur un ouvrage légalement édifié et ayant conservé les caractéristiques d’une construction, il est en dernier lieu nécessaire que les travaux à réaliser ou effectivement réalisés n’aient pas pour effet de lui faire perdre ce statut de construction existante et ce, que cette démolition soit ou non volontaire, et quelle qu’en soit la cause. Ainsi lorsqu’en cours d’exécution d’un permis de construire portant sur une construction existante, cette dernière est démolie, non seulement sa reconstruction sera soumise à l’obtention d’une autorisation spécialement obtenue à cet effet mais en outre cette dernière sera réputée autoriser une construction nouvelle puisqu’à titre d’exemple, le Conseil d’Etat a jugé que :
« Considérant qu'aux termes de l'article NC 1 du plan d'occupation des sols applicable dans la COMMUNE DU BARROUX sont interdits dans la zone NC : "Les locaux à usage d'habitation autres que ceux liés aux exploitations agricoles" ; qu'il résulte de l'instruction qu'un permis de construire avait été accordé le 3 mai 1990 à Mme X... pour l'extension d'une habitation sise sur un terrain agricole et destiné à augmenter de 30 m ladite habitation ; qu'à la suite de la démolition totale du bâtiment existant, un permis modificatif a été accordé le 11 mars 1991 par le maire de la commune ; que, quelle que soit l'imprévisibilité des raisons techniques qui ont conduit à la démolition de l'habitation existante, le permis litigieux a eu pour objet d'autoriser la création d'une nouvelle habitation ; qu'il a ainsi été délivré en violation des dispositions précitées du plan d'occupation des sols ; que, dès lors, et sans qu'elles puissent utilement faire valoir que le permis accordé le 9 mai 1990 était devenu définitif et avait créé des droits acquis au profit de Mme X..., les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a annulé le permis litigieux » (CE. 10 mai 1995, Mme Besson, req. n°130.369).
C’est pourquoi en l‘espèce et alors même que les travaux projetés en ce qu’ils prévoyaient, notamment, la réalisation de garage améliorant assurément la situation par rapport à l’existant devaient néanmoins être considérés comme illégaux puisque, précisément, le bâtiment existant dépourvu du nombre de places requises devait en fait être démoli en quasi-totalité : quand bien même les travaux projetés auraient-ils eu pour objet de le reconstruire à l’identique, il n’en demeurait pas moins que ces travaux tendaient donc à l’édification d’une construction nouvelle qui, par voie de conséquence, devaient strictement respecter les prescriptions du POS en vigueur et non pas seulement améliorer la situation au regard de l’ancien bâtiment.
A cet égard, l’arrêt commenté est donc le pendant de celui par lequel la Cour administrative d’appel de Marseille avait précédemment jugé qu’une simple structure en béton édifiée dans le cadre d'un commencement d'exécution de permis de construire précédemment frappés de caducité n'est pas un ouvrage suffisamment avancé pour constituer une construction existante au regard de la jurisprudence « Sekler » et, par voie de conséquence, que si cette structure n'est pas conforme prescriptions du document local d'urbanisme, le pétitionnaire ne peut alors se prévaloir d'aucun droit acquis résultant de son existence pour l'achever, quand bien même les travaux projetés à cet effet seraient-ils étrangers aux règles méconnues ou auraient-ils pour effet de rendre l'existant plus conforme à ces dernières (P.E.DURAND, « Les travaux entrepris pour terminer une structure en béton inachevée et ainsi la transformer en véritable construction peuvent-il bénéficier de la jurisprudence « Selker » ? », CAA. Marseille, 25 janvier 2007, SCI Vector, Construction & Urbanisme, n°4/2007).
Mais par ailleurs, le permis de construire contesté en ce qu’il portait sur les garages projetés pour tenter d’améliorer la situation de l’ouvrage existant par rapport à l’article 12 du règlement de POS devait également être annulé aux motifs suivants :
« Considérant, en premier lieu, que l'article 3 du cahier des charges du lotissement « Fernand Martin » prévoit, notamment, que « dans le plan annexé à la vente du lot, l'emplacement de la villa a été désigné au moyen d'un contour en noir (rectangle, carré, ou autre)...En dehors des limites de constructions désignées ci-dessus, il pourra être construit un pavillon pour gardien, garage et remise (...) » ; qu'il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux prévoit la construction de garages le long de la limite séparative Est, dont le toit forme partiellement une terrasse au niveau 1 et qui sont implantés dans la zone non aedificandi ci-dessus précisée ; que, contrairement à ce que soutient la S.C.I. ELFA, lesdits garages présentent un lien matériel et fonctionnel avec le bâtiment principal et font corps avec lui, nonobstant l'existence d'un joint de dilatation de 4 cm séparant les constructions et l'absence de porte intérieure de communication ; que, dans ces conditions, la S.C.I. ELFA n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont considéré que, d'une part, les garages en cause devaient être regardés comme étant intégrés à la villa, méconnaissant par suite l'article 3 du cahier des charges précité et que, d'autre part, le projet contesté aggravait ainsi l'irrégularité de l'emprise du bâtiment initial au regard de cet article ».
En effet, si le principe posé par le Conseil d’Etat dans l’arrêt « Sekler » vise les dispositions du règlement local d’urbanisme (POS/PLU), ce principe a également vocation à valoir s’agissant non seulement de règles locales spécifiques tels les « espaces boisés classés » au titre de l’article L.130-1 du Code de l’urbanisme (CAA. Marseille, 27 mars 2003, M. De Smet, req. n°99MA0086) et des dispositions du règlement national d’urbanisme (CAA. Bordeaux, 9 mai 2006, M. Gouaux, req. n°02BX02451) mais également pour les constructions existantes non-conformes, notamment, aux prescriptions d’un règlement de lotissement (CE. 3 juillet 1991, Epx Guillemot, req. n°87.550) … ou, donc, d’un cacher des charges ; pour autant, toutefois, que ce document ait été approuvé par l’autorité règlementaire puisqu’à défaut, il n’a pas vocation à être sanctionné par le permis de construire au titre de l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme.
Mais par ailleurs, l’arrêt commenté est, à notre connaissance, l’une des premières applications concrète d’une précision récemment apportée par le Conseil d’Etat au sujet de la jurisprudence « Sekler ».
En effet, ce n’est que tardivement que le Conseil d’Etat a été amené à fournir une méthode d’application de la jurisprudence « Sekler » selon que les travaux projetés portent sur une construction formant ou non un ensemble indivisible (Sur la question : P.E.DURAND, « La divisibilité des ouvrages et des ensembles immobiliers en droit de l’urbanisme », Construction & urbanisme, n°3/2006) en jugeant que :
« Considérant que, lorsqu'une construction existante n'est pas conforme à une disposition d'un plan d'occupation des sols régulièrement approuvé, cette circonstance ne s'oppose pas à la délivrance ultérieure d'un permis de construire s'il s'agit de travaux qui doivent rendre l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues ; que, dans l'hypothèse où le permis de construire est relatif à une partie d'un ouvrage indivisible, il y a lieu d'apprécier cette meilleure conformité en tenant compte de l'ensemble de l'ouvrage ; qu'il ressort du dossier soumis aux juges du fond que, sur le territoire de la commune de Montigny-le-Bretonneux, les quinze pylônes de la ligne électrique à haute tension « Elancourt-Mérantais », installés en 1958, et constituant, par nature, un ouvrage indivisible, se trouvaient en contrariété avec la servitude de reculement rendue applicable sur la voie publique par l'article UG 6 du plan d'occupation des sols de la commune approuvé en 1992 ; que le projet consistant à aménager le pylône n° RD 22 en pylône aérosouterrain avait pour objet l'enfouissement des quatorze autres pylônes ; que si cet enfouissement n'était pas inclus dans le permis de construire parce qu'il ne nécessitait pas d'autorisation, il faisait partie du même aménagement de l'ouvrage ; que, par suite, en jugeant que la conformité à l'article UG 6 du plan d'occupation des sols devait s'apprécier au regard du seul pylône n° RD 22, sans tenir compte des modifications apportées à l'ensemble de l'ouvrage constitué par la ligne électrique, la cour administrative d'appel de Versailles a entaché son arrêt d'une erreur de droit ; que le MINISTRE DES TRANSPORTS, DE L'EQUIPEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER et la S.A. RESEAU DE TRANSPORT D'ELECTRICITE sont, pour ce motif, fondés à en demander l'annulation ;
Considérant, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, que tous les pylônes de la ligne électrique à haute tension « Elancourt-Mérantais » implantés sur le territoire de la commune de Montigny-le-Bretonneux, étaient installés, depuis l'approbation du plan d'occupation des sols, en méconnaissance de la servitude de reculement prévue par l'article UG 6 ; que l'objet du permis litigieux est d'autoriser un léger aménagement sur le pylône n° RD 22, en vue de faire disparaître la contrariété avec le plan d'occupation des sols des quatorze autres pylônes ; qu'ainsi, l'objet du permis est de rendre l'ensemble indivisible constitué par l'ouvrage électrique plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues ; que la commune de Montigny-le-Bretonneux n'est donc pas fondée à soutenir que le permis litigieux méconnaît l'article UG 6 » (CE, 9 juill. 2008, Min. Équipement c/ Cne Montigny-le-Bretonneux, req. n° n° 284831).
De deux choses l’une à ce titre : soit les travaux projetés porte sur l’un des éléments d’une construction formant un ensemble indivisible et l’appréciation des conditions posées par la jurisprudence « Sekler » devra être appréciée à l’échelle de cet ensemble ; soit les travaux portent sur un élément divisible de la construction et c’est à l’échelon de ce seul élément qu’il conviendra d’établir s’ils améliorent ou non la non-conformité de l’ouvrage.
Mais en l’espèce, la Cour administrative d’appel de Marseille a donc jugé que dès lors que les garages projetés étaient liés techniquement et matériellement à la construction existante, nonobstant la présence d’un joints de dilatation et l’absence de porte de communication entre eux, ils devaient être regardés comme intégrés à celle-ci et donc former avec elle un ensemble indivisible : ils aggravaient donc la méconnaissance par la construction des limites d’implantation fixées par les documents du lotissement ; la circonstance que ces travaux ne portent pas directement sur la construction existante n’ayant pas d’incidence.
Sur ce point, cet arrêt permet de rappeler que deux bâtiments distincts peuvent néanmoins constituer un ensemble indivisible (CAA. Paris, 27 juin 2007, M. Raymond Y., jurisurba.com :10/10/2007 ; voir également : P.E.DURAND, « Des constructions constituant un ensemble indivisible doivent faire l’objet d’un permis de construire unique », CE. 10 octobre 2007, Association de défense de l'environnement d'une usine située aux Maisons à Saint-Jory-Lasbloux, req. n°277.314, Construction & Urbanisme, n°11/2007) ; le seul fait qu’ils soient séparés par un joint de dilatation ne pouvant suffire à les regarder comme dissociables (CAA. Paris, 18 octobre 2001, M. et Mme X., req. n°99PA04126).
Mais l’on peut surtout le rapprocher de la récente jurisprudence rendue à propos de la jurisprudence « Thalamy » et selon laquelle il est nécessaire qu’un ouvrage projeté sur un terrain accueillant une construction illégale soit suffisamment dissociable de cette dernière pour qu’il ne soit pas nécessaire de régulariser celle-ci pouvoir édifier ce nouvel ouvrage (CAA. Marseille, 15 mai 2008, Cne de Fuveau, req. n°06MA00807).
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat à la Cour
Cabinet FRÊCHE & Associés
