Une opération relevant, prise isolément, du champ d’application de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme implique-t-elle, dès lors qu’elle est projetée dans un lotissement, une nouvelle autorisation de lotir (permis d’aménager ou déclaration d’aménagement), le cas échéant modificative, ou peut-elle simplement donner lieu à un permis de construire valant division ?


Précisons-le d’emblée, selon nous, rien ne semble s’opposer à ce qu’un permis de construire valant division porte sur le lot d’un lotissement dès lors que cette opération respecte tout à la fois la règlementation des lotissements et, surtout, « l’esprit » du permis de construire valant division.

I.- Pour autant qu’il en soit besoin, rappelons en effet que, d’une part, les divisions pratiquées en exécution d’un permis de construire valant division ne sont pas considérées comme constitutives d’un lotissement en application de l’article R.442-1 (c) du Code de l’urbanisme et que, d’autre part, les terrains issus de ces divisions, notamment, ne sont pas considérés comme des « lots à construire » (art. R.442-2 f) ; C.urb) au sens de l’article R.421-19 (a) du Code de l’urbanisme : ces terrains ne sont donc pas des « lots à construire » au sens de la règlementation sur les lotissements soumis à permis d’aménager.

De ce fait, nous voyons donc mal comment la délivrance d’un permis de construire valant division portant sur un lot d’un lotissement autorisé pourrait, en elle-même et par principe, constituer un contournement de la règlementation applicable à ce dernier type d’aménagement puisque pour présenter des aspects factuels communs, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit de deux procédures totalement distinctes, aux régimes juridiques respectifs en tous points différents.

D’ailleurs, force est d’admettre que les dispositions combinées des articles R.442-1 (c) et R.442-2 (f) du Code de l’urbanisme, en ce qu’elles excluent du décompte des « lots à construire » au sens de la règlementation sur les lotissements les terrains issus d’une division réalisée au titre de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme, tendent à établir que ces deux procédures peuvent coexister. Si par nature le lotissement et le permis de construire valant division étaient « incompatibles » dans le cas d’une opération projetée sur un même terrain, on verrait en effet mal l’utilité des dispositions susvisées, laquelle serait à tout le moins substantiellement réduite.

II.- Mais outre ces deux constats de principe, la délivrance et l’exécution régulières d’un permis de construire valant division dans un lotissement ne nous parait pas pouvoir « concrètement » constituer un détournement de la règlementation applicable à ce dernier type d’aménagement.

1.- D’un point de vue procédural, en effet, rappelons qu’une demande de permis d’aménager et une demande de permis de construire valant division :

- d’une part, sont assujetties au même délai d’instruction de principe et sont soumises, pour l’essentiel, aux mêmes cas de prorogations de ce délai ;

- d’autre part, impliquent l’une et l’autre la présentation d’un dossier générant des contraintes équivalentes d’un point de vue quantitatif et qualitatif.

A cet égard, et comme à l’égard du point suivant d’ailleurs (le régime propre au lotissement), la combinaison d’un lotissement et d’une « opération groupée » (celle relevant d’un permis de construire valant division) ne pourrait présenter d’intérêt que pour échapper au permis d’aménager en faisant relever le lotissement d’une simple déclaration d’aménagement.

Il reste qu’aux termes des dispositions combinées des articles R.421-19 (a) et R.423 (a) du Code de l’urbanisme, le premier des critères participant à déterminer si un lotissement est soumis à permis d’aménager ou à déclaration d’aménagement tient au nombre de « lots à construire » (art. R.421-19 ; C.urb) puisqu’en toute hypothèse un lotissement de moins de trois lots n’est jamais assujetti à permis.

Mais dès lors, l’obtention d’un permis de construire valant division dans un lotissement déclaratif ne saurait caractériser un détournement de la procédure du permis d’aménager puisqu’aux termes de l’article R.441-2 (c) les terrains issus de l’exécution d’un permis de construire valant division ne sont pas des lots à construire au sens de l’article R.421-19 (a) du Code de l’urbanisme et, par voie de conséquence, n’ont pas à être pris en compte pour établir si à cet égard l’opération, prise dans son ensemble, relève d’un permis d’aménager ou d’une simple déclaration.

2.- Mais c’est bien entendu en considération du régime propre du lotissement et, plus particulièrement, de celui applicable aux lotissements soumis à permis d’aménager que le permis de construire valant division portant sur l’un des lots ainsi autorisés serait susceptible en première analyse d’être considéré comme constitutif d’un détournement de procédure. Tel ne nous parait toutefois pas le cas.

Il faut, en effet, préciser que l’article R.442-2 (f) du Code de l’urbanisme n’exclut de la notion de « lots à construire » au sens de l’article R.421-19 (a) que les terrains issus des divisions autorisées par le permis de construire délivré en application de l’article R.431-24 – c’est-à-dire celles pratiquées au sein de son périmètre, telles qu’elles sont figurées par le plan de division produit par le pétitionnaire – et non pas l’assiette de cette autorisation lorsque son périmètre ne couvre qu’une partie de l’unité foncière d’origine ; cette assiette pouvant dans ce cas être constitutive d’un lot à construire au sens de la règlementation sur le lotissement.

Il s’ensuit que lorsqu’il porte sur un lotissement, l’assiette foncière du permis de construire valant division ne se substitue pas au « lot à construire » constituant cette dernière, lequel ne « disparait » donc pas, et n’est donc pas exclu du lotissement considéré. Par voie de conséquence, la délivrance d’un permis de construire valant division sur l’un des lots d’un lotissement n’a pas pour effet de rendre inopposable le régime applicable à ce type d’aménagement et, notamment :

- d’une part, le corps de règles constituant les garanties offertes à l’acquéreur de ce lot ;

- d’autre part, les conditions relatives à la délivrance d’un permis de construire portant sur un lot d’un lotissement, telles qu’elles résultent de l’article R.431-18 du Code de l’urbanisme.

Il est vrai qu’en revanche, les acquéreurs des terrains et des bâtiments objets du permis de construire valant division ne bénéficieront pas de telles garanties alors même que l’opération groupée objet de ce permis est sise au sein d’un lotissement.

Il reste qu’il s’agit là d’une conséquence propre à tout permis de construire valant division dont le régime est totalement dissocié de celui du lotissement – y compris lorsque l’opération groupée considérée ne porte que sur des maisons individuelles – puisqu’en substance, si ces deux types d’aménagement ont pour point commun d’impliquer des divisions foncières en propriété ou en jouissance, leur cause et leur finalité respectives sont totalement distinctes, si bien que c’est le régime de droit commun des conditions d’exécution du permis de construire qui est réputé offrir ces garanties. En effet, la finalité première d’une opération de lotissement est principalement de produire des « lots à construire » (art. L.442-1 ; C.urb) ; à charge pour les acquéreurs de ces lots d’y réaliser leurs projets de construction : c’est pourquoi le régime du lotissement tend donc à garantir qu’ils disposeront d’un terrain constructible au regard des prescriptions générales d’urbanisme applicables en la matière.

Or, pour sa part, le permis de construire valant division constitue une seule et même autorisation permettant tout à la fois l’édification de bâtiments puis le détachement de leur terrain d’assiette.

Il reste qu’à cet égard, ce permis constitue une autorisation indissociable et non pas la réunion sous un même arrêté de deux autorisations distinctes (en ce sens : CAA. Bordeaux, 17 mars 2009, Sté Bouygues Immobilier, req. n°07BX02438) dont l’une autoriserait un projet de construction et l’autre un projet de division foncière.

Il s’ensuit que c’est la réalisation de l’ensemble du projet – édification des bâtiments, viabilisation de leur terrain d’assiette tels qu’ils résultent des divisions liés à la commercialisation de ces bâtiments et, le cas échéant, réalisation des équipements communs – qui incombe entièrement au titulaire de cette autorisation, lequel en tant qu’acquéreur du « lot à construire » constituant l’assiette de son permis bénéficie des garanties résultant des obligations mises à la charge du lotisseur, notamment, pour ce qui concerne la viabilisation de ce lot : à travers cette garantie, les acquéreurs des « terrains bâtis » à constituer en exécution du permis de construire valant division ont donc indirectement la garantie que leurs immeubles pourront eux-mêmes être viabilisés.

A la différence du lotissement, le permis de construire groupé n’a donc pas pour objet d’autoriser la seule vente et la division subséquente d’un terrain à construire mais porte nécessairement sur la vente de terrains bâtis et viabilisés ; ce qui en soi constitue la garantie des acquéreurs de ces ensembles immobiliers.

A cet égard également, la délivrance d’un permis de construire valant division sur le lot d’un lotissement, même soumis à permis d’aménager, ne nous semble donc pas constituer un détournement du régime propre à ce type d’aménagement.

3.- Mais en dernier lieu, on pourrait également objecter que la réalisation d’une opération groupée dans un lotissement constitue une méconnaissance de l’autorisation portant sur ce dernier dès lors que le permis d’aménager comme la déclaration d’aménagent autorisent un nombre de lots déterminés que l’exécution du permis de construire valant division augmenterait, donc.

Il reste qu’une autorisation d’urbanisme se borne à autoriser les travaux et les aménagements relevant de son champ d’application matériel. Or, aux termes de l’article L.442-1 du Code de l’urbanisme, les autorisations de lotissement ont vocation à saisir les divisions foncières pratiquées en vue de l’implantation de bâtiments et, donc, celles aboutissant à la formation de « lots à construire ».

En revanche, si les articles R.442-1 (c) et R.442-2 (f) excluent du champ d’application du lotissement et de la notion de « lots à construire » les terrains issus d’un permis de construire valant division, c’est précisément parce qu’ainsi qu’il a été pré-exposé, ce dernier autorise la cession de « terrains bâtis » ; les divisions relevant de l’article R.431-24 étant celles générées par la commercialisation des bâtiments édifiés en exécution de l’autorisation délivrée à ce titre : la délivrance d’un permis de construire valant division dans un lotissement n’augmente donc pas le nombre de « lots à construire » que le lotisseur est autorisé à pratiquer au regard de la règlementation sur les lotissement et ne modifie pas à cet égard la consistance de son projet, tel qu’il est autorisé, notamment, par l’arrêté prévu par l’article A.424-10 du Code de l’urbanisme.

A l’examen du régime du lotissement et de celui du permis de construire valant division ainsi que de leur articulation, rien ne nous paraît donc s’opposer à ce qu’un tel permis ait pour assiette foncière le « lot à construire » d’un lotissement.

Il n’en demeure pas moins que ce mode opératoire peut, dans certains cas, impliquer l’accomplissement d’une formalité au titre de la règlementation sur les lotissements et qu’en toute hypothèse, sa régularité implique de respecter la finalité et l’esprit du permis de construire valant division.

Rappelons, en effet, que l’article R.442-21 du Code de l’urbanisme dispose que : « les subdivisions de lots provenant d'un lotissement soumis à permis d'aménager sont assimilées aux modifications de lotissements prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 sauf lorsqu'elles consistent à détacher une partie d'un lot pour la rattacher à un lot contigu ».

Or, cet article ne précise aucunement la nature et la finalité de la subdivision en cause : force est donc de considérer qu’il s’applique à toute division foncière d’un ou plusieurs lots d’un lotissement, y compris donc à celles résultant de l’exécution d’un permis de construire valant division.

Si le lotissement considéré est soumis à permis d’aménager, un permis de construire valant division ne saurait donc être délivré sans l’accord préalable des co-lotis.

Mais surtout, l’autorisation délivrée au titre de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme doit être un véritable permis de construire valant division et doit le rester. En substance :

- d’une part, le permis de construire valant division initial ne doit pas prévoir la formation de terrains nus à bâtir ;

- d’autre part, ce permis ne doit pas être « démantelé » par le jeu de transferts partiels consistant : soit, à transférer et à céder aux tiers chaque bâtiment et son terrain d’assiette, ce qui aboutirait en fait à la formation de plusieurs permis de construire simple délivrés sur des « lots à construire » de fait ; soit, à transférer aux tiers le permis initial uniquement pour ce qu’il vaut autorisation de construire, son titulaire d’origine le conservant pour ce qu’il vaut permis de diviser, lequel n’en deviendrait ni plus ni moins qu’un permis d’aménager affranchi des contraintes du lotissement…

Il reste qu’à notre sens, il s’agit là des deux seules limites à la possibilité d’obtenir un permis de construire valant division dans un lotissement.

IV.- Toutefois, force est de rappeler que la Cour administrative d’appel de Nantes a pu juger qu’en substance, une « opération groupée » projetée dans un lotissement précédemment autorisé constituait elle-même un lotissement et impliquait donc une nouvelle autorisation de lotir, bien que prise isolément, cette opération relevait du champ d’application de l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme alors applicable (CAA. Nantes, 29 novembre 2005, req. n°04NT00116).

Néanmoins, cette solution ne nous parait plus transposable au régime applicable depuis le 1er octobre 2007.

Il ressort en effet de cet arrêt de la Cour nantaise que celle-ci s’est au premier chef fondée sur l’article R.315-48 du Code de l’urbanisme qui dans sa rédaction alors applicable disposait que :

« Les subdivisions de lots provenant d'un lotissement sont assimilées aux modifications de lotissements prévues à l'article L. 315-3 lorsqu'elles sont demandées par le lotisseur ou par un ou plusieurs lotis, à moins que, conduisant à la création de plus de deux nouveaux lots, elles ne fassent l'objet d'une autorisation de lotir dans les conditions prévues par le présent chapitre sans qu'il puisse être porté atteinte aux droits des co-attributaires de lots tels qu'ils peuvent résulter de documents régissant le lotissement primitif. Les décisions portant modification sont prises dans les mêmes conditions et formes que celle prévues pour l'autorisation de lotir » ;

la Cour en ayant expressément conclu que l’opération projetée impliquait la délivrance préalable d’une autorisation de lotir.

Or, aujourd’hui, ni l’article R.442-21, ni les articles L.442-10 et L.442-11 auxquels il se réfère ne comportent de telles dispositions ; sans compter que l’article L.442-11 n’a strictement aucun rapport avec une modification du lotissement à l’initiative du lotisseur et/ou des colotis puisqu’il procède d’une circonstance de droit extérieure au lotissement (telle la modification du PLU) et appelle une décision unilatérale de l’autorité compétente en application de l’article R.442-19 du Code de l’urbanisme ; décision qui ne saurait évidemment constituer un permis d’aménager qu’aucun pétitionnaire n’a sollicité.

Il est exact qu’en revanche, l’article R.442-19 du Code de l’urbanisme précise que « l'autorité mentionnée aux articles L. 442-10 et L. 442-11 est l'autorité compétente pour statuer sur les demandes de permis d'aménager ».

Mais force est d’admettre que si la subdivision d’un lotissement soumis à permis d’aménager impliquait un nouveau permis d’aménager, ou un « modificatif », il n’y aurait pas lieu de préciser que l’autorité compétente pour délivrer ce permis est celle compétente pour délivrer une telle autorisation : il s’agit donc de la même autorité mais intervenant au titre d’une autre compétence que celle qu’elle détient pour la délivrance des permis d’aménager.

Mais il est vrai qu’en second lieu, la Cour administrative d’appel a également considéré que le fait que l’article R.315-2 (c) du Code de l’urbanisme alors applicable – « peu ou prou » équivalent dans son économie générale à l’actuel article R.442-1 (c) – excluait l’opération groupée en cause du champ d’application de la procédure de lotissement était insuffisant.

Il reste que le dispositif alors applicable ne comportait pas de disposition équivalente à l’article R.442-2 (f) du Code de l’urbanisme excluant expressément du décompte des « lots à construire », au sens de la règlementation sur le permis d’aménager, les terrains issus de l’exécution d’un permis de construire valant division ; ce à quoi l’article R.442-21 ne précise pas expressément entendre faire exception.

Dans cette mesure, l’arrêt en cause nous parait pouvoir être rapproché de celui par lequel il a pu être jugé, au titre de l’ancien article R.315-2 c) du Code de l’urbanisme alors applicable, qu’une division opérée dans le cadre de cet article mais pratiquée sur une unité foncière ayant déjà fait l’objet d’une précédente division – au titre de ce même dispositif – était néanmoins constitutive d’un lotissement puisque le permis de construire sur le terrain issu de cette seconde opération de division portait, du fait de la réalisation de la première, sur une unité foncière préalablement divisée et que prises dans leur globalité, ces opérations avaient abouti à la formation de plus deux lots à construire en moins de dix ans (CAA. Douai, Cne de Bois-Guillaume, req. n°98DA12831) ; solution et conséquences auxquelles, précisément, l’article R.442-2 (f) du Code de l’urbanisme – spécifiquement introduit à cet effet – tend à s’opposer.

V.- En conclusion, sous les réserves de principe liées à la relative imprécision des textes aujourd’hui applicables en la matière, il nous semble donc néanmoins qu’un permis de construire valant division peut être légalement délivré dans un lot de lotissement ; sans compter que, plus généralement, la solution inverse nous paraîtrait contraire à « l’esprit » de la réforme des autorisations d’urbanisme et du nouveau régime des divisions foncières. Deux observations en ce sens :

En premier lieu, il faut à nouveau rappeler que les divisions pratiquées en exécution d’un permis de construire valant division ne sont pas considérées comme constitutives d’un lotissement (art. R.442-1 c ; C.urb) et que, d’autre part, les terrains issus de ces divisions, notamment, ne sont pas considérés comme des « lots à construire » (art. R.442-2 f) ; C.urb) au sens de l’article R.421-19 (a) du Code de l’urbanisme. Or, selon nous, ces précisions expressément introduites par le décret du 5 janvier 2007 résultent :

- d’une part, de la suppression de la condition dite de la « maîtrise d’ouvrage unique » anciennement posée par l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme puisque le critère du nombre de maîtres d’ouvrage a toujours été le premier critère d’assujettissement à la procédure de lotissement (CE. 4 mai 1983, Chapel, req. n°33.620 ; CE. 26 juillet 1985, Guichet, req. n°36.699 ; CAA. Marseille, 9 décembre 2004, Sté Riviéra Conseil, req. n°00MA02339) ;

- d’autre part, de la circonstance que l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme vise dorénavant les divisions réalisées avant l’achèvement du projet Puisque pour application de l’ancien article L.315-1 du Code de l’urbanisme que le nouvel article L.442-1 n’a pas fondamentalement changé sur ce point – l’un et l’autre visant les divisions pratiquées en vue de l’implantation de bâtiments – « le juge administratif a toujours veillé à éviter les détournements de procédure en incluant dans le champ d’application du lotissement les divisions de terrain réalisées en cours de construction des bâtiments, donc après la délivrance du permis de construire », si bien que, par principe et sauf exceptions expressément prévues, « pour échapper au lotissement, il faut donc diviser le terrain une fois les constructions achevées » (J-Cl. Bonnichot sur : CE. 21 août 1996, Ville de Toulouse, req. n°137.834 in BJDU, n°6/1996, p.404. Voir également : CE. 26 mars 2003, M. et Mme Leclerc, req. n°231.425).

et, en toute hypothèse, induisent clairement qu’une opération relevant d’un permis de construire valant division peut présenter les caractéristiques de celles relevant de le procédure de lotissement, le cas échéant, soumis à permis d’aménager.

Et en second lieu, il faut souligner que l’article R.442-21 du Code de l’urbanisme ne vise que les subdivisions de lots provenant d’un lotissement soumis à permis d’aménager cependant que le principal risque de contournement de la règlementation relative à ce permis nous semble lié, au premier chef, à la pratique qui consisterait à créer un « lotissement déclaratif » pour ensuite le subdiviser dans le cadre d’un permis de construire valant division dont l’exécution n’en respecterait pas « l’esprit » ; subdivision pourtant affranchie de l’article R.442-21…



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés