Des travaux tendant à l’édification de garages accolés à une construction existante méconnaissant les règles d’emprise d’un cahier des charges de lotissement aggrave la non-conformité de cette construction et, par voie de conséquence, ne sauraient bénéficier de la jurisprudence « Sekler » ; d’autant moins que si, par ailleurs, ces travaux améliorent la situation au regard de l’article 12 du règlement de POS, ils impliquent la démolition quasi-intégrale de la construction existante.

CAA. Marseille, 11 décembre 2008, SCI ELFA, req. n°06MA02026

Pour avoir été édifiée conformément à un permis de construire valide n’ayant pas été ultérieurement annulé ou retiré, une construction peut néanmoins ne pas être conforme aux prescriptions d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle de nouveaux travaux sont projetés sur cette construction. Cette situation met en conflit deux types d’intérêts aussi légitimes qu’opposés : d’un côté, les droits acquis tirés du caractère définitif du permis de construire en vertu duquel cette construction a été édifiée ; de l’autre, la nécessaire application des règles d’urbanisme en vigueur à l’époque à laquelle cette construction doit faire l’objet de nouveaux travaux.

La première solution d’équilibre trouvée par le Conseil d’Etat fut toutefois particulièrement sévère puisqu’elle s’opposait à la réalisation de travaux n’ayant pas pour objet de rendre la construction plus conforme aux prescriptions réglementaires ou qui ne consistent pas en des adaptations mineures (CE. 23 décembre 1976, Casseau, req. n°00296). Quels que soient leurs objets et la règle méconnue par la construction existante, les travaux projetés sur cette dernière devaient nécessairement améliorer sa conformité ou, à défaut, ne consister qu’en des adaptations mineures.

Mais les critiques à l’encontre de cette règle ainsi les infléchissements d’origine textuelle (art. R.111-19 ; C.urb) devaient conduire le Conseil d’Etat à assouplir sa position par la jurisprudence « Sekler » (CE. 27 mai 1988, Mme Sekler, req. n°79530) : de deux choses l’une au terme de la jurisprudence « Sekler » : soit les travaux projetés sur la construction existante présente un lien avec la règle méconnue et alors ils devront améliorer la non-conformité de cette construction à cette règle, soit les travaux projetés sont étrangers à la règle méconnu et alors il ne sera nécessaire d’atténuer par ailleurs la non-conformité de cette règle.

L’arrêt commenté touche à trois des aspects principaux de cette jurisprudence et, notamment, illustre concrètement ces modalités d’application telles qu’elles ont été récemment précisé par le Conseil d’Etat.

Dans cette affaire, le pétitionnaire était propriétaire d’une ville sise au sein d’un lotissement dont les documents fixaient les limites d’implantation des constructions autorisées dans chacun de ses lots et, partant, en définissaient ainsi l’emprise. Précisément, la villa du pétitionnaire excédait ces limites et en outre ne comportait pas le nombre de places de stationnement requises au titre de l’article 12 du règlement de POS applicable. Il reste que dans la mesure où ces mêmes documents autorisaient en dehors de ces limites diverses annexes dont les garages, le pétitionnaire devait ainsi solliciter et obtenir un permis de construire en vue de l'élévation du bâtiment existant et de la création de deux logements ainsi que de l’édification de garages accolés à ce dernier. Néanmoins cette autorisation devait être contestée et annulée, notamment au regard, des prescriptions de l’article 12 susvisé et ce, aux motifs suivants :

« Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article UC12 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Villefranche-Sur-Mer : « (...) Pour les véhicules automobiles, il est exigé le nombre de places de stationnement ci-après : - construction à usage d'habitation : une place par 60 m2 de surface hors oeuvre nette de construction avec au minimum une place par logement (...) » ; qu'il ressort des pièces du dossier que sept emplacements de stationnement sont prévus par le projet autorisé, répartis entre trois places de stationnement extérieures et quatre places de garage ; que, toutefois, deux des places de garage ne sont accessibles que si des véhicules ne sont pas stationnés sur les deux autres ; que le bâtiment devant compter au total 6 logements, il est exclu, au regard de l'article UC 12 précité, que ces quatre places de garage puissent être affectées à seulement deux logements, ce que, d'ailleurs, la S.C.I. ELFA ne soutient ni même n'allègue ; que, dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges ont considéré qu'elles devaient être regardées comme des places inaccessibles et ne pouvaient, dès lors, être prises en compte dans l'appréciation du respect des dispositions précitées de l'article UC12 ; que par ailleurs, si la S.C.I. ELFA soutient que le projet litigieux diminue en réalité l'illégalité du bâtiment existant en prévoyant la création de quatre emplacements pour seulement deux nouveaux logements alors que bâtiment initial ne comportait aucun emplacement de stationnement pour quatre logements existants, c'est à bon droit que les premiers juges ont relevé que le projet impliquant la démolition de la quasi-totalité du bâtiment avant sa reconstruction, il devait être regardé comme portant non pas sur une simple modification dudit bâtiment mais sur l'édification d'une nouvelle construction devant, par suite, se conformer aux dispositions du plan d'occupation des sols de la commune ; qu'il s'en suit que la S.C.I. ELFA n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont considéré que le projet litigieux, qui ne comporte que cinq places de stationnement au lieu des six requises, méconnaissait les dispositions précitées et que les deux permis attaqués étaient, dès lors, illégaux et devaient, par suite, être annulés ».

Sur ce point, cet arrêt permet ainsi du définir les contours de la notion de construction existante au sens de la jurisprudence « SEKLER »… pour ainsi constater qu’elle est strictement identique à celle utilisée par ailleurs par le droit de l’urbanisme.

Comme on le sait en effet, pour qu’un ouvrage accède au statut de construction existante, il n’est pas seulement nécessaire que les travaux réalisés l’aient été conformément à une autorisation d’urbanisme n’ayant pas disparue de l’ordonnancement juridique du fait de son annulation ou de son retrait. Il est encore nécessaire, tout d’abord que les travaux réalisés aient abouti à la formation d’une véritable construction et que l’autorisation en vertu de laquelle ils ont été accomplis ne soit pas encore en cours d’exécution. Il s’ensuit, d’une part, que le seul fait qu’un projet ait une existence légale pour avoir été régulièrement autorisé par un permis de construire ne suffit pas pour le regarder comme une construction existante.

En effet, dès lors que la construction projetée n’a pas été entièrement réalisée et que le permis de construire l’autorisant est encore valide – et n’a donc pas été frappé de caducité (art. R.421-17 ; C.urb) – tout travaux nouveaux portant sur cette construction impliquera l’obtention, à tout le moins, d’un « modificatif », y compris si pris isolément ces travaux relèvent du champ d’application de la déclaration préalable (CAA. Paris, 26 octobre 1999, Sté foncière de Joyenval, req. n°96PA02891 ; CAA. Marseille, 15 mai 2008, SCI Les Hautes Terres, req. n°05BX02700) voire sont dispensés de toute formalité (CAA. Nancy, 28 juin 2001, Gaillot, req. n°97NC00472).

Il reste que, d’autre part, le seul fait que le délai de validité de l’autorisation en vertu de laquelle les travaux ont été accomplis ait expiré ne saurait suffire à considérer l’ouvrage issu de ces travaux comme constituant une construction existante. En effet, si le seul fait qu’un ouvrage soit resté inachevé à l’expiration du délai de validité du permis de construire l’ayant autorisé n’a pas pour effet de le rendre illégal (CE. 29 mars 2006, Cne d’Antibes, req. n° 280.194. Voir également : P.E.DURAND, « « La réunion de murs et d’une toiture forme une construction existante au regard du droit de l’urbanisme », CAA. Marseille, 8 décembre 2005, Cne de l’Eiguilles, AJDA, n°20/2006 & P.E.DURAND, « Le statut des ouvrages inachevés en droit de l’urbanisme », RDI, n°5/2006), il est encore nécessaire que les travaux accomplis aient abouti à la formation d’un ouvrage présentant les caractéristiques physiques d’une construction, ce qui implique, en substance, que les travaux de gros œuvre aient été accomplis et aient assurés le clos et le couvert ; ce qui vaut tant pour la détermination de l’autorisation requise que pour l’application des règles de fond. C’est ainsi que le même jour que la date de lecture de l’arrêt commenté, la Cour administrative d’appel de Marseille devait également jugé que :

« Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que si le précédent propriétaire du terrain, pour lequel le certificat d'urbanisme était demandé par les requérantes, avait obtenu en janvier 1981 le permis de construire une habitation, les travaux entrepris dans ce cadre n'ont consisté qu'à l'élévation partielle des murs principaux, sans même assurer le clos et le couvert de l'ensemble ainsi partiellement réalisé ; que le terrain des requérantes ne peut dans ces conditions être regardé pour l'application des dispositions précédentes comme supportant une construction existante, dont la réfection et l' adaptation étaient l'objet de leur projet ; que le préfet pouvait dès lors à bon droit examiner leur demande comme relative à un projet nouveau de construction d'une maison d'habitation » (CAA. Marseille, 11 décembre 2008, Mme Claude, req. n°06ma03324).

Mais pour pouvoir bénéficier du régime des travaux sur existant, il est ensuite nécessaire que ceux projetés portent sur un ouvrage résultant de travaux régulièrement accomplis, ayant abouti à la formation d’une véritable construction et en ayant conservé les caractéristiques physiques. A défaut, les travaux projetés devront être regardés comme des travaux de reconstruction et, donc, comme des travaux destinés à édifier une construction nouvelle (CAA. Marseille, 10 décembre 1998, Cne de Carcès, req. n°97MA00527) En revanche, seront regardés non pas comme des travaux sur existant mais comme des travaux de reconstruction et, donc, tendant à l’édification d’une construction nouvelle, des travaux portant sur un ouvrage à l’état de ruine ou dont il ne subsiste que quelques vestiges et ce, quelle que soit l’origine de la démolition, de la destruction ou du délabrement de la construction initiale (CE. 10 mai 1995, Mme Besson, req. n°130.369) et même si les travaux projetés tendent à la reconstruire à l’identique (Cass. crim, 11 octobre 1995, Cne de Viarmes, Bull. crim. n°303).

Enfin, lorsque le projet porte sur un ouvrage légalement édifié et ayant conservé les caractéristiques d’une construction, il est en dernier lieu nécessaire que les travaux à réaliser ou effectivement réalisés n’aient pas pour effet de lui faire perdre ce statut de construction existante et ce, que cette démolition soit ou non volontaire, et quelle qu’en soit la cause. Ainsi lorsqu’en cours d’exécution d’un permis de construire portant sur une construction existante, cette dernière est démolie, non seulement sa reconstruction sera soumise à l’obtention d’une autorisation spécialement obtenue à cet effet mais en outre cette dernière sera réputée autoriser une construction nouvelle puisqu’à titre d’exemple, le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article NC 1 du plan d'occupation des sols applicable dans la COMMUNE DU BARROUX sont interdits dans la zone NC : "Les locaux à usage d'habitation autres que ceux liés aux exploitations agricoles" ; qu'il résulte de l'instruction qu'un permis de construire avait été accordé le 3 mai 1990 à Mme X... pour l'extension d'une habitation sise sur un terrain agricole et destiné à augmenter de 30 m ladite habitation ; qu'à la suite de la démolition totale du bâtiment existant, un permis modificatif a été accordé le 11 mars 1991 par le maire de la commune ; que, quelle que soit l'imprévisibilité des raisons techniques qui ont conduit à la démolition de l'habitation existante, le permis litigieux a eu pour objet d'autoriser la création d'une nouvelle habitation ; qu'il a ainsi été délivré en violation des dispositions précitées du plan d'occupation des sols ; que, dès lors, et sans qu'elles puissent utilement faire valoir que le permis accordé le 9 mai 1990 était devenu définitif et avait créé des droits acquis au profit de Mme X..., les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a annulé le permis litigieux » (CE. 10 mai 1995, Mme Besson, req. n°130.369).

C’est pourquoi en l‘espèce et alors même que les travaux projetés en ce qu’ils prévoyaient, notamment, la réalisation de garage améliorant assurément la situation par rapport à l’existant devaient néanmoins être considérés comme illégaux puisque, précisément, le bâtiment existant dépourvu du nombre de places requises devait en fait être démoli en quasi-totalité : quand bien même les travaux projetés auraient-ils eu pour objet de le reconstruire à l’identique, il n’en demeurait pas moins que ces travaux tendaient donc à l’édification d’une construction nouvelle qui, par voie de conséquence, devaient strictement respecter les prescriptions du POS en vigueur et non pas seulement améliorer la situation au regard de l’ancien bâtiment.

A cet égard, l’arrêt commenté est donc le pendant de celui par lequel la Cour administrative d’appel de Marseille avait précédemment jugé qu’une simple structure en béton édifiée dans le cadre d'un commencement d'exécution de permis de construire précédemment frappés de caducité n'est pas un ouvrage suffisamment avancé pour constituer une construction existante au regard de la jurisprudence « Sekler » et, par voie de conséquence, que si cette structure n'est pas conforme prescriptions du document local d'urbanisme, le pétitionnaire ne peut alors se prévaloir d'aucun droit acquis résultant de son existence pour l'achever, quand bien même les travaux projetés à cet effet seraient-ils étrangers aux règles méconnues ou auraient-ils pour effet de rendre l'existant plus conforme à ces dernières (P.E.DURAND, « Les travaux entrepris pour terminer une structure en béton inachevée et ainsi la transformer en véritable construction peuvent-il bénéficier de la jurisprudence « Selker » ? », CAA. Marseille, 25 janvier 2007, SCI Vector, Construction & Urbanisme, n°4/2007).

Mais par ailleurs, le permis de construire contesté en ce qu’il portait sur les garages projetés pour tenter d’améliorer la situation de l’ouvrage existant par rapport à l’article 12 du règlement de POS devait également être annulé aux motifs suivants :

« Considérant, en premier lieu, que l'article 3 du cahier des charges du lotissement « Fernand Martin » prévoit, notamment, que « dans le plan annexé à la vente du lot, l'emplacement de la villa a été désigné au moyen d'un contour en noir (rectangle, carré, ou autre)...En dehors des limites de constructions désignées ci-dessus, il pourra être construit un pavillon pour gardien, garage et remise (...) » ; qu'il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux prévoit la construction de garages le long de la limite séparative Est, dont le toit forme partiellement une terrasse au niveau 1 et qui sont implantés dans la zone non aedificandi ci-dessus précisée ; que, contrairement à ce que soutient la S.C.I. ELFA, lesdits garages présentent un lien matériel et fonctionnel avec le bâtiment principal et font corps avec lui, nonobstant l'existence d'un joint de dilatation de 4 cm séparant les constructions et l'absence de porte intérieure de communication ; que, dans ces conditions, la S.C.I. ELFA n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont considéré que, d'une part, les garages en cause devaient être regardés comme étant intégrés à la villa, méconnaissant par suite l'article 3 du cahier des charges précité et que, d'autre part, le projet contesté aggravait ainsi l'irrégularité de l'emprise du bâtiment initial au regard de cet article ».

En effet, si le principe posé par le Conseil d’Etat dans l’arrêt « Sekler » vise les dispositions du règlement local d’urbanisme (POS/PLU), ce principe a également vocation à valoir s’agissant non seulement de règles locales spécifiques tels les « espaces boisés classés » au titre de l’article L.130-1 du Code de l’urbanisme (CAA. Marseille, 27 mars 2003, M. De Smet, req. n°99MA0086) et des dispositions du règlement national d’urbanisme (CAA. Bordeaux, 9 mai 2006, M. Gouaux, req. n°02BX02451) mais également pour les constructions existantes non-conformes, notamment, aux prescriptions d’un règlement de lotissement (CE. 3 juillet 1991, Epx Guillemot, req. n°87.550) … ou, donc, d’un cacher des charges ; pour autant, toutefois, que ce document ait été approuvé par l’autorité règlementaire puisqu’à défaut, il n’a pas vocation à être sanctionné par le permis de construire au titre de l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme.

Mais par ailleurs, l’arrêt commenté est, à notre connaissance, l’une des premières applications concrète d’une précision récemment apportée par le Conseil d’Etat au sujet de la jurisprudence « Sekler ».

En effet, ce n’est que tardivement que le Conseil d’Etat a été amené à fournir une méthode d’application de la jurisprudence « Sekler » selon que les travaux projetés portent sur une construction formant ou non un ensemble indivisible (Sur la question : P.E.DURAND, « La divisibilité des ouvrages et des ensembles immobiliers en droit de l’urbanisme », Construction & urbanisme, n°3/2006) en jugeant que :

« Considérant que, lorsqu'une construction existante n'est pas conforme à une disposition d'un plan d'occupation des sols régulièrement approuvé, cette circonstance ne s'oppose pas à la délivrance ultérieure d'un permis de construire s'il s'agit de travaux qui doivent rendre l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues ; que, dans l'hypothèse où le permis de construire est relatif à une partie d'un ouvrage indivisible, il y a lieu d'apprécier cette meilleure conformité en tenant compte de l'ensemble de l'ouvrage ; qu'il ressort du dossier soumis aux juges du fond que, sur le territoire de la commune de Montigny-le-Bretonneux, les quinze pylônes de la ligne électrique à haute tension « Elancourt-Mérantais », installés en 1958, et constituant, par nature, un ouvrage indivisible, se trouvaient en contrariété avec la servitude de reculement rendue applicable sur la voie publique par l'article UG 6 du plan d'occupation des sols de la commune approuvé en 1992 ; que le projet consistant à aménager le pylône n° RD 22 en pylône aérosouterrain avait pour objet l'enfouissement des quatorze autres pylônes ; que si cet enfouissement n'était pas inclus dans le permis de construire parce qu'il ne nécessitait pas d'autorisation, il faisait partie du même aménagement de l'ouvrage ; que, par suite, en jugeant que la conformité à l'article UG 6 du plan d'occupation des sols devait s'apprécier au regard du seul pylône n° RD 22, sans tenir compte des modifications apportées à l'ensemble de l'ouvrage constitué par la ligne électrique, la cour administrative d'appel de Versailles a entaché son arrêt d'une erreur de droit ; que le MINISTRE DES TRANSPORTS, DE L'EQUIPEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER et la S.A. RESEAU DE TRANSPORT D'ELECTRICITE sont, pour ce motif, fondés à en demander l'annulation ;
Considérant, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, que tous les pylônes de la ligne électrique à haute tension « Elancourt-Mérantais » implantés sur le territoire de la commune de Montigny-le-Bretonneux, étaient installés, depuis l'approbation du plan d'occupation des sols, en méconnaissance de la servitude de reculement prévue par l'article UG 6 ; que l'objet du permis litigieux est d'autoriser un léger aménagement sur le pylône n° RD 22, en vue de faire disparaître la contrariété avec le plan d'occupation des sols des quatorze autres pylônes ; qu'ainsi, l'objet du permis est de rendre l'ensemble indivisible constitué par l'ouvrage électrique plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues ; que la commune de Montigny-le-Bretonneux n'est donc pas fondée à soutenir que le permis litigieux méconnaît l'article UG 6 » (CE, 9 juill. 2008, Min. Équipement c/ Cne Montigny-le-Bretonneux, req. n° n° 284831).

De deux choses l’une à ce titre : soit les travaux projetés porte sur l’un des éléments d’une construction formant un ensemble indivisible et l’appréciation des conditions posées par la jurisprudence « Sekler » devra être appréciée à l’échelle de cet ensemble ; soit les travaux portent sur un élément divisible de la construction et c’est à l’échelon de ce seul élément qu’il conviendra d’établir s’ils améliorent ou non la non-conformité de l’ouvrage.

Mais en l’espèce, la Cour administrative d’appel de Marseille a donc jugé que dès lors que les garages projetés étaient liés techniquement et matériellement à la construction existante, nonobstant la présence d’un joints de dilatation et l’absence de porte de communication entre eux, ils devaient être regardés comme intégrés à celle-ci et donc former avec elle un ensemble indivisible : ils aggravaient donc la méconnaissance par la construction des limites d’implantation fixées par les documents du lotissement ; la circonstance que ces travaux ne portent pas directement sur la construction existante n’ayant pas d’incidence.

Sur ce point, cet arrêt permet de rappeler que deux bâtiments distincts peuvent néanmoins constituer un ensemble indivisible (CAA. Paris, 27 juin 2007, M. Raymond Y., jurisurba.com :10/10/2007 ; voir également : P.E.DURAND, « Des constructions constituant un ensemble indivisible doivent faire l’objet d’un permis de construire unique », CE. 10 octobre 2007, Association de défense de l'environnement d'une usine située aux Maisons à Saint-Jory-Lasbloux, req. n°277.314, Construction & Urbanisme, n°11/2007) ; le seul fait qu’ils soient séparés par un joint de dilatation ne pouvant suffire à les regarder comme dissociables (CAA. Paris, 18 octobre 2001, M. et Mme X., req. n°99PA04126).

Mais l’on peut surtout le rapprocher de la récente jurisprudence rendue à propos de la jurisprudence « Thalamy » et selon laquelle il est nécessaire qu’un ouvrage projeté sur un terrain accueillant une construction illégale soit suffisamment dissociable de cette dernière pour qu’il ne soit pas nécessaire de régulariser celle-ci pouvoir édifier ce nouvel ouvrage (CAA. Marseille, 15 mai 2008, Cne de Fuveau, req. n°06MA00807).




Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat à la Cour
Cabinet FRÊCHE & Associés

INTERPRETATION & APPLICATION DES NORMES

CAA. Nancy, 12 mars 2009, Cne de Pont-a-Mousson, req. n°07NC01828

Les dispositions de l’article 3 d’un règlement local d’urbanisme relatives aux créations de voiries sont distinctes de celles relatives à l’accès à l’unité foncière à construire. Partant, ces dispositions peuvent s’appliquer aux voiries internes à créer sur cette unité foncière.

CE. 9 mars 2009, Cne de Trimbach, req. n°296.538

Un hall constituant une dépendance d’un aménagement – en l’occurrence, un aérodrome – incompatible avec le voisinage d’une zone habitée constitue lui-même une construction incompatible avec ce voisinage au sens de l’article L.111-1-2 du Code de l’urbanisme

CE. 4 mars 2009, Mme Samia A., req. n°303.867

Il résulte des dispositions de l’ancien article L.421-5 du Code de l’urbanisme, aujourd’hui codifiées à l’article L.111-4, qu'un permis de construire doit être refusé lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d'autre part, lorsque l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation.

CAA. Nantes, 30 septembre 2008, Ministère de l’écologie, req. n°07NT03713

Les prescriptions relatives à l’implantation des constructions dans un bande de 20 mètres comptés depuis l’alignement d’une voie ne sont pas opposables à une construction sise sur un terrain dont les limites séparatives latérales ne jouxtent pas cette voie.


POS/PLU

CE. 11 mars 2009, SIC Saint-Michel, req. n°312.712

Une servitude de plantations figurée par les documents graphiques d’un POS modifié à cet effet mais n’étant pas évoquée dans le règlement de POS issu de cette modification n’est pas opposable.

CAA. 12 février 2009, Coordination pour la sauvegarde du Bois de Boulogne, req. n°07PA03838

Il résulte des dispositions combinées des articles L.123-1 et R.123-9 du Code de l’urbanisme qu’un PLU à travers son règlement et/ou ses documents graphiques doit obligatoirement prévoir des règles d’implantation par rapport aux voies, emprises publiques et limites séparatives. Par voie de conséquence, ces règles ne peuvent demeurer abstraites mais doivent, qu'elles soient exprimées dans le règlement ou qu'elles résultent des documents graphiques, déterminer entre lesdites voies, emprises et limites et les constructions un rapport dont le respect puisse être concrètement apprécié. En revanche, dès lors que ces mêmes dispositions n’imposent pas de règlementer l’implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur un même terrain, l’article 8 du règlement peut se borner à prévoir des règles générales.

CAA. Nantes, 30 septembre 2008, Cne de Saint-Florent des Bois, req. n°08NT0324

Dès lors que l’illégalité de dispositions illégales d’un règlement de PLU remet en cause l’équilibre recherché par les auteurs dudit plan, celle-ci n’en sont pas divisibles et il y donc lieur de prononcer l’annulation de l’ensemble du plan.


CONCERTATION

CE. 3 mars 2009, Association Opale Environnement, req. n°300.570

Doivent faire l'objet de la concertation prévue à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme toute action ou opération d'aménagement qui remplit les conditions prévues par les dispositions de l'article R. 300-1 du code, quelle que soit la personne publique qui a pris l'initiative de l'engager. Dès lors et s'agissant des investissements routiers, ceux-ci doivent faire l'objet de la concertation prévue par ces dispositions, dès lors qu'ils conduisent à la création de nouveaux ouvrages ou à la modification d'assiette d'ouvrages existants, qu'ils sont, pour tout ou partie, situés dans une partie urbanisée d'une commune et que la partie du projet située dans la partie urbanisée est d'un montant supérieur à 1 900 000 euros.


AUTORISATIONS D’URBANISME

TA. Marseille, 10 mars 2009.pdf, SCI Cyrnos, req. n°08-05870

Il résulte de l’article 26 du décret du 5 janvier 2007 que la légalité des permis de construire délivrés après le 1er octobre 2007 mais sollicités avant cette échéance n’est régie par les dispositions applicables avant cette date que pour ce qui concerne les règles de compétence, de forme et de procédure relatives au traitement de ces demandes et à la décision par laquelle il est statué sur celle-ci. En revanche, même sollicité avant le 1er octobre 2007, un permis de construire délivré après cette date est assujetti aux règles de fond en vigueur à sa date de délivrance.

CE. 4 mars 2009, Cne de Beaumettes, req. n°319.974

L’article L.600-2 du Code de l’urbanisme aux termes duquel « lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol (...) a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation (...) confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande (...) soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire» s’applique alors même que l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire sollicité aurait changé entre le refus initial et la seconde demande

CAA. Versailles, 29 janvier 2009, Elix X., req. n°07VE00449

L’appréciation de la qualité et la régularité des documents photographiques joints au dossier produit par le pétitionnaire s’agissant de la représentation des paysages lointains doit tenir de la difficulté qu’il peut y avoir à les représenter compte tenu de la densité des constructions sises aux environs du terrain à construire.


CONTENTIEUX

CE. 11 mars 2009, Cne d’Auvers sur Oise, req. n°307.656

Le vice de forme constitué par la méconnaissance des prescriptions de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 affectant un arrêté de permis de construire ne comportant ni le nom, ni le prénom de son destinataire peut être invoqué par toute personne recevable à en demander l’annulation.

CE. 3 mars 2009, avis n°321.157

Il résulte de l’article R.600-1 du Code de l’urbanisme que pèse sur l'auteur d'un recours contentieux à l'encontre notamment d'un permis de construire, une obligation d'information à l'égard tant de l'auteur de la décision contestée que du pétitionnaire, distincte du recours exercé et des formalités qu'il implique, et consistant à notifier aux intéressés une copie du recours, dans un délai de quinze jours francs à compter de son enregistrement au greffe de la juridiction. Aussi, en prévoyant que cette notification est réalisée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme n'a eu d'autre objet que de faciliter la preuve de l'envoi dans le délai imparti, la formalité de la notification étant réputée accomplie à la date apposée par les services postaux sur le certificat de dépôt de la lettre recommandée au moment où la remise leur en est faite. Ainsi lorsque le destinataire de la lettre se borne à soutenir devant le juge qu'il ne l'a pas reçue, la production du certificat de dépôt de celle-ci suffit à justifier de l'accomplissement de la formalité de notification prescrite par l'article R. 600-1, sans que l'auteur du recours ait à produire l'accusé de réception y afférent



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Des travaux de remblaiement réalisés sans autorisation ne peuvent être pris en compte pour apprécier le niveau du terrain naturel.

CAA. Paris, 29 janvier 2009, M. et Mme Y., req. n°07PA02481

Dans cette affaire, le requérant avait sollicité un permis de construire en vue d’édifier une maison individuelle sur un terrain sis au sein d’une zone référencée comme inondable. Et précisément, cette autorisation devait lui être refusée en raison des risques présentés par une telle construction dans cette zone et, plus spécifiquement, au motif tiré du fait que le pétitionnaire avait remblayé sans autorisation le terrain à construire. Mais précisément, le pétitionnaire devait attaquer ce refus d’autorisation en soutenant, notamment, que c’est au regard de ces travaux de remblaiement que devait être établi le niveau du terrain à construire et, par voie de conséquence, la cote de la construction projetée.

Néanmoins, la Cour administrative d’appel de Paris devait rejeter cet argument et, plus généralement, valider le rejet de la demande de permis de construire :

« Considérant que M. et Mme X font appel du jugement en date du 12 avril 2007 par lequel le Tribunal administratif de Melun a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 12 octobre 2005 du maire de Montry opposant un refus à leur demande de permis de construire aux motifs que le projet, situé en zone inondable, était de nature à porter atteinte à la sécurité publique en application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, que le terrain avait fait l'objet d'un remblai non autorisé et que le projet de construction était édifié sur un emplacement classé réservé par le plan d'occupation des sols ;
Considérant qu'aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations » ; que, par ailleurs, le projet d'intérêt général (PIG) Marne, intégré au plan d'occupation des sols de la commune de Montry approuvé par délibération du conseil municipal du 14 janvier 2000, prévoit que dans les zones B où la hauteur de submersion est supérieure à un mètre lors de la crue de référence « toute construction nouvelle est interdite » ;
Considérant, d'une part, qu'il est constant que le terrain naturel d'assiette de la construction projetée est situé en zone inondable B correspondant à la zone d'expansion des crues dont l'altitude est comprise entre les cotes 45,02 et 45,17 NGF ; qu'ainsi, la hauteur de submersion est supérieure à un mètre par rapport à la crue de référence de 1955 située à 46,36 NGF normal ; que s'il est vrai qu'un remblai a été effectué sur le terrain, ce dernier qui, contrairement à ce que soutiennent les requérants, n'a pas été régulièrement autorisé par le maire de la commune, ne permet pas de transformer les caractéristiques du terrain naturel ; que, d'autre part, aux termes des dispositions de l'article UB 1-2 du plan d'occupation des sols, dans les zones A ou B aux aléas les plus forts toute construction nouvelle ou extension de l'emprise au sol des constructions existantes sont interdites ; que, par suite, le maire de la commune de Montry ne pouvait, sans méconnaître le champ d'application de la loi, légalement se fonder sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme pour refuser le permis de construire sollicité ;
Considérant, toutefois, que lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer même d'office ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée ; qu'une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier sous réserve que les parties aient été à même de présenter des observations sur ce point ; qu'il est constant que le terrain d'assiette de la construction projetée était situé dans une zone B où la hauteur de submersion est supérieure à un mètre dans laquelle toute construction nouvelle est interdite en application des dispositions du plan d'occupation des sols, approuvé par délibération du 14 janvier 2000, qui intègre les prescriptions du PIG Marne ; qu'ainsi, le maire était tenu, pour ce seul motif, de rejeter le permis de construire sollicité ; que, par suite, le moyen des requérants tiré de ce que la commune ne pouvait leur opposer que le projet de construction était édifié sur un emplacement réservé dès lors que ledit emplacement avait fait l'objet d'une procédure de délaissement est inopérant et doit être écarté ».

Il faut donc relever que la Cour administrative d’appel de Paris a souligné que les travaux de remblaiement allégués avaient été réalisés sans autorisation. Il reste que quand bien même ces travaux auraient-ils été autorisés, cette circonstance n’aurait a priori eu aucune incidence dès lors que les prescriptions d’urbanisme opposables au projet en cause faisaient référence au niveau du terrain naturel.

En effet, par principe et sauf précision contraire, « le sol naturel est celui qui existe dans son état antérieur aux travaux entrepris pour la réalisation du projet de construction objet du permis » (CE. 26 février 1992, M. Lemée, Rec. p.1377. Pour exemple : CAA. Bordeaux, 27 novembre 2007, M. Michel Y., req. n°05BX01143). Or, cette règle est d’application stricte puisqu’elle implique de faire abstraction des travaux d’exhaussement ou d’affouillement réalisé préalablement dès lors qu’ils sont sans rapport avec le projet objet de la demande de permis de construire. C’est ainsi qu’à titre d’exemple, le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article NB 10 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat, "la hauteur des constructions, mesurée en tout point des façades, du sol existant jusqu'au niveau de l'égout du toit, ne pourra excéder 7 mètres" ; que, pour l'application de ces dispositions, il convient de mesurer la hauteur des constructions projetées à partir du niveau du sol existant avant tous travaux d'exhaussement ou d'excavation effectués en vue de la réalisation du projet faisant l'objet d'une demande de permis de construire ;
Considérant que, pour déterminer le niveau du sol à partir duquel la hauteur des constructions devait être mesurée, la cour a estimé qu'il convenait de faire abstraction d'un remaniement du sol naturel effectué "à une date trop récente pour le faire regarder comme incorporé à celui-ci à la date du dépôt de la demande de permis de construire" ; qu'en statuant ainsi, sans rechercher si le remaniement en cause résultait de travaux effectués en vue de la réalisation du projet litigieux, la cour a commis une erreur de droit ; que la SCI VISTA AMENA est fondée à demander, pour ce motif, l'annulation de l'arrêt attaqué (…) ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le niveau du sol indiqué sur les plans de coupe joints à la demande de permis de construire ne correspondait pas au niveau existant à la date du dépôt de cette demande mais était sensiblement plus élevé ; que si la société déclare avoir entendu reconstituer le sol naturel tel qu'il existait avant la réalisation, par un ancien propriétaire du terrain, de travaux liés à l'aménagement d'une piste, ce niveau antérieur du sol ne pouvait être pris en considération pour l'application des règles de hauteur prévues par le plan d'occupation des sols, lesquelles ont été en l'espèce méconnues » (CE. 27 octobre 2000, SCI Vista Amena, req. n°195.651).

Dans cette affaire, la haute Cour a donc, en substance, « privilégié le sol existant à la date de la demande du permis sans tenir compte des travaux réalisés trois ans auparavant et sans lien avec le projet de construction » (J-C. Bonichot, BJDU, n°5/000, pp. 343-344). De même, le Conseil d’Etat a plus récemment jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme : Le dossier joint à la demande de permis de construire comporte : (...) 4° Une ou des vues en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au terrain naturel à la date du dépôt de la demande de permis de construire ; qu'aux termes de l'article UF10 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Nice : La hauteur des constructions est mesurée jusqu'à l'égout des toits ou de la terrasse de couverture à partir du terrain naturel (...). Cette hauteur ne doit pas excéder 7 mètres ; que, pour l'application de ces dispositions, il convient de mesurer la hauteur des constructions projetées à partir du niveau du sol existant avant tous travaux d'exhaussement ou d'excavation exécutés en vue de la réalisation du projet faisant l'objet d'une demande de permis de construire et que le dossier de la demande doit contenir les éléments utiles à cette exacte mesure ;
Considérant que, pour déterminer le niveau du sol à partir duquel la hauteur de la construction projetée par M. et Mme X devait être mesurée, la cour administrative d'appel de Marseille a estimé qu'il convenait de faire abstraction d'importants mouvements de remblai (...) réalisés trop peu de temps avant le dépôt de la demande de permis de construire pour pouvoir être regardés comme constituant le terrain naturel au sens des dispositions de l'article R. 421-1 précité ; qu'en statuant ainsi, sans rechercher si les travaux de remblaiement en cause avaient été exécutés en vue de la réalisation du projet litigieux, la cour a commis une erreur de droit ; que M. et Mme X sont fondés à demander, pour ce motif, l'annulation de l'arrêt attaqué ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le niveau du sol indiqué sur les plans de coupe joints à la demande de permis de construire ne correspondait pas au niveau naturel existant à la date du dépôt de cette demande mais était sensiblement plus élevé ; que cette surélévation résultait d'importants travaux de remblaiement réalisés avant la demande de permis de construire ; que cette surélévation, dont la hauteur ne varie que très faiblement, ne saurait avoir eu pour objet de corriger une pente excessive ni d'aplanir un terrain par trop irrégulier ; que M. et Mme X, qui se contentent d'affirmer qu'il n'est pas établi que ces travaux ont été réalisés par eux, ne soutiennent pas que ces travaux auraient été réalisés avant qu'ils acquièrent le terrain et n'énoncent aucun autre motif vraisemblable qui aurait pu conduire aux travaux dont il s'agit ; qu'il suit de là que ces travaux doivent être regardés comme ayant eu pour objet de permettre de construire à une hauteur supérieure à la hauteur maximale normalement autorisée ; qu'en mentionnant uniquement sur les plans de coupe le niveau ainsi surélevé sans assortir cette mention d'aucune explication, M. et Mme X se sont livrés à une manoeuvre de nature à fausser l'appréciation de l'administration ; qu'ainsi, alors même que le plan de lotissement dont M. et Mme X soutiennent qu'il était joint à leur demande faisait apparaître un niveau de sol différent, le permis a été obtenu par fraude et pouvait légalement être retiré même après l'expiration du délai de recours contentieux » (CE. 9 juin 2004, M. Ribas, req. n°248.042).

Dès lors qu’ils étaient manifestement liés au projet de construction objet de la demande présentée ultérieurement, les travaux de remblaiement allégués n’auraient donc pu être pris en compte pour apprécier le niveau du terrain à construire même s’ils avaient été autorisés.

Mais en l’espèce, les travaux de remblaiement en cause n’avaient donc pas été autorisés. Pour autant, la Cour administrative d’appel de Paris n’en a pas tiré toutes les conséquences qui nous semblaient s’imposer.

Il est vrai que des travaux de remblaiement ne tendent pas, pris isolément, à l’édification d’une construction et n’impliquent donc pas l’obtention d’un permis de construire mais exigeaient, tout au plus, à l’époque des faits une autorisation « ITD » lorsqu’ils étaient projetés dans un des secteurs visés par l’ancien ’article R.442-1 du Code de l’urbanisme et répondaient aux conditions posées par son ancien article R.442-2, c’est-à-dire aient une profondeur de plus de deux mètres et une superficie de plus de 100 mètres carrés.

Il reste que, comme on le sait, l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme, d’une façon générale, implique que la demande de permis de construire portent sur l’ensemble des travaux et éléments indissociables du projet, y compris sur ceux qui pris isolément ne relèveraient pas du champ d’application de cette autorisation et que, plus particulièrement, l’ancien article R.421-2-4° comme le nouvel article R.431-10 prescrivent que le dossier de demande comporte des vues de coupe figurant le niveau du terrain avant et après travaux ; ce qui impose, notamment, que ces plans figurent un éventuel remblaiement du terrain (CE. 6 avril 1990, Association du diocésaine de Saint-Anne, req. n°94.152) ou, à tout le moins, les induisent (CE. 18 janvier 1980, Boussard, req. n° 12651).

Or, ainsi qu’il a été précédemment exposé, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de juger que lorsque des travaux d’exhaussement apparaissant indissociables d’un projet de construction ont été réalisés peu de temps avant le dépôt de la demande de permis de construire, il ne peut être tenu compte de la modification subséquente du niveau terrain à construire pour apprécier la hauteur de la construction projetée, laquelle doit être établie en considération du niveau du sol dans son état antérieur audits travaux (CE. 27 octobre 2000, SCI Vista Amena, req. n°195.651).

C’est donc bien que lorsqu’ils sont nécessaires au projet de construction en cause, les travaux d’exhaussement - ou d’affouillement d’ailleurs – doivent, quelle que soient leur importance, être intégrés à la demande de permis de construire (d’ailleurs, lorsque ces travaux sont soumis à permis d’aménager ou à décision de non-opposition à déclaration d’aménagement, le permis de construire dispensera, en application des articles R.421-19 et R.421-23 d’obtenir ces autorisations à cet effet ; sur ce point, voir ici).

On peut donc raisonnablement considérer que lorsque tel n’est pas le cas, les travaux d’exhaussement ou d’affouillement précédemment réalisés sont donc illégaux et, par voie de conséquence, que la construction prenant appui sur le terrain ainsi constitué ne peut être autorisée sans qu’aient été précédemment ou soient concomitamment régularisés ces derniers. Et d’ailleurs, la Cour administrative d’appel de Nantes a jugé que :

« Considérant que le moyen invoqué par la commune de Noyal-Châtillon-sur-Seiche à l'appui de ses conclusions dirigées contre ledit jugement et tiré, par la voie d'une substitution de motif, de ce que le caractère indissociable des travaux d'exhaussement du terrain antérieurement réalisés sans autorisation et du projet de construction de la serre objet de la demande de permis de construire, nécessitait que l'EARL Collet présentât une demande portant, non seulement sur la construction de la serre, mais aussi, sur la régularisation de l'exhaussement litigieux, paraît, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l'annulation de ce jugement, le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par ce même jugement ; qu'il y a lieu, dès lors, dans les circonstances de l'affaire, par application des dispositions précitées de l'article R. 811-15 du code de justice administrative, de prononcer le sursis à l'exécution du jugement du 9 février 2006 du Tribunal administratif de Rennes » (CAA. Nantes, 19 décembre 2006, Cne de Noyal-Châtillon-sur-Sèche, req. n°06NT00567).

Mais force est donc de constater que tel n’est pas le motif que la Cour administrative d’appel de Pairs a substitué à ceux du Maire pour valider le refus d’autorisation contesté.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat à la Cour
Cabinet FRÊCHE & Associés