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16 mai 2008
Sur l’objet du permis de construire et les conséquences de son annulation
L’annulation d’un permis de construire interdit la poursuite de l’ensemble des travaux se rapportant au projet autorisé, y compris s’il s’agit de travaux d’aménagement intérieur.
CA. Bordeaux, 21 février 2008, Société HATEXIM, n° 07/004980 (Publié par le service de documentation de la Cour de cassation).
Voici un arrêt particulièrement intéressant, lequel permet en outre d’aborder une question dont la jurisprudence n’a que rarement à connaître.
Dans cette affaire, la société HAXETIM avait obtenu un permis de construire, lequel devait toutefois être annulé en cours d’exécution. Mais deux voisins assignèrent ladite société en soutenant que celle-ci poursuivait l’exécution de certains des travaux visés par le permis de construire annulé. Et si le juge des référés du Tribunal de Grande Instance de Bordeaux constata qu’il n’était pas établi que société HAXETIM avait poursuivi l’exécution des travaux, il lui ordonna en tant que de besoin de les interrompre, y compris pour les travaux d’aménagement intérieur ; ce que la Cour d’appel confirma donc au motif suivant :
« Compte tenu du jugement du Tribunal Administratif annulant le permis de construire initial, les sociétés appelantes ne pouvaient poursuivre l'exécution des travaux visés par l'acte annulé.
C'est donc de manière exacte, qu'après avoir constaté que les sociétés HATEXIM et COGEG s'étaient engagées à ne pas poursuivre les travaux, le Juge des Référés les a en tant que de besoin, condamnées à ne pas le faire.
S'agissant de la construction d'un immeuble nouveau et non de travaux de réparation ou d'entretien, les sociétés appelantes ne pouvaient être autorisées à poursuivre la réalisation des travaux intérieurs alors que le permis de construire avait été annulé dans sa totalité, que c'est l'entière construction qui se trouvait ainsi frappée d'illégalité, et que c'est l'intégralité des travaux objets du permis de construire qui devaient être interrompus.
L'ordonnance attaquée sera dès lors confirmée ».
En première analyse, une telle solution pourrait surprendre dès lors que, sous réserve des quelques exceptions introduites par la réforme entrée en vigueur le 1er octobre 2007 (art. R.421-15 & R.421-17 ; C.urb), de simples travaux d’aménagement intérieur ne relèvent pas du champ d’application du permis de construire, lequel, en dehors du cas des « ERP » mais alors uniquement pour ce qui concerne les règles de sécurité et d’accessibilité, ne contrôle pas à proprement parler et en tant que tel l’aménagement intérieur des constructions dont il autorise l’édification.
On aurait donc pu en déduire que nonobstant l’annulation du permis de construire dont elle était titulaire, la société HAXETIM était en droit de poursuivre l’aménagement intérieur de l’immeuble qu’elle avait précédemment édifié puisque, précisément, de tels travaux ne sont pas soumis à autorisation de construire au titre du droit de l’urbanisme.
Il reste qu’aux termes de l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme « le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique». Et à ce titre, l’administration a l’obligation de prendre parti sur l’ensemble des composantes du projet (CE. 7 novembre 1973, Giudicelli, req. n° 85.237) ; ce qui implique qu’elle en est une parfaite et complète connaissance.
Telle est, notamment, la raison pour laquelle les documents que le pétitionnaire doit produire à l’appui de sa demande doivent figurer non seulement les constructions projetées mais également la plupart des aménagements extérieurs prévus. A titre d’exemple, le plan de masse devra également renseigner sur « les travaux extérieurs » et « les plantations maintenues, supprimées ou crées », les vues de coupe devront indiquer « le traitement des espaces extérieurs » et les documents graphiques ainsi que la notice paysagère devront renseigner, notamment, sur « le traitement des accès et des abords » ; les documents graphiques devant, en outre, figurer la situation des arbres de haute tige à l’achèvement des travaux, d’une part, et à long terme, d’autre part. Et bien entendu, toute insuffisance du dossier de demande sur l’un de ces aspects du projet peut suffire à emporter l’annulation du permis de construire obtenu (pour exemple, s’agissant de la figuration de l’évolution des arbres à planter par les documents graphiques et de leur localisation par le plan masse : CAA. Paris, 20 décembre 2002, Association Surmelin Saint-Fargeau Environnement, req. n°99PA02414).
Or, l’administration est réputée statuer au vu du dossier produit pas le pétitionnaire (CE. 18 mars 1970, Rodde, Rec. p.208) et, par voie de conséquence, autoriser l’ensemble des composantes du projet figuré par celui-ci, y compris les aménagements extérieurs aux constructions projetées qui pris isolément ne relèveraient pas du champ d’application du permis de construire puisque l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme saisit non seulement « l'implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur architecture, leurs dimensions (et) leur assainissement » mais également « l'aménagement de leurs abords ».
C’est ainsi que, par principe, sous réserve de certaines exceptions donc, ces travaux et ces aménagements extérieurs aux constructions formeront avec celles-ci un tout indivisible au regard du permis de construire les autorisant. C’est ainsi, à titre d’exemple, que la non conformité aux prescriptions d’urbanisme opposables au projet d’une terrasse et d’un muret pourra justifier l’annulation de l’ensemble du permis de construire autorisant, au principal, le bâtiment au regard duquel ils constituent des travaux extérieurs (CAA. Lyon. 19 avril 1994, Préfet du Dpt de Haute-Corse, req. n° 93LY01230) ; bien qu’isolément de tels ouvrages ne relèvent pas du permis de construire mais, le cas échéant, de la simple déclaration de travaux et peuvent même être exemptés de toute autorisation en considération de leur faible hauteur (60 centimètres pour les terrasse ; 2 mètres pour les murs).
De même, les opérations de contrôle générées par la déclaration d’achèvement des travaux doivent porter, selon nous, sur l’ensemble des aspects visés par l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme ; étant rappelé que si l’ancien article R.460-3 du Code de l’urbanisme disposait que « le service instructeur s'assure, s'il y a lieu, par un récolement des travaux, qu'en ce qui concerne l'implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur aspect extérieur, leurs dimensions et l'aménagement de leurs abords, lesdits travaux ont été réalisés conformément au permis de construire », c’est dans la mesure où l’ancien article L.421-3 précisait que « le permis de construire ne peut être accordé que si les constructions projetées sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires concernant l'implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur architecture, leurs dimensions, leur assainissement et l'aménagement de leurs abords »
C’est ainsi que la conformité des travaux pourra être contestée en considération de la réalisation d’aménagements extérieurs ne relevant pas du champ d’application d’un permis de construire, tel un mur de soutènement (pour exemple : CAA. Marseille, 28 avril 1998, SA Ballario, req. n°96MA11778. Voir, toutefois, sur l’illégalité d’un refus de certificat de conformité fondé sur la réalisation non autorisée d’une clôture au motif qu’un tel aménagement ne relève pas du champ d’application du permis de construire : CAA. Nantes, 2 décembre 2003, M. Bazin-Laziou, req. n°02NT00664).
A tous les égards, un permis de construire autorise donc l’ensemble du projet figuré par le pétitionnaire dans son dossier de demande et non pas seulement sur ceux des ouvrages relevant intrinsèquement du champ d’application matériel de cette autorisation. C’est pourquoi, il a pu être jugé que :
« Attendu que pour débouter la SCI Arzac de sa demande en annulation de la transaction du 10 février 2000 portant de sa part renonciation à exercer un recours en annulation du permis de construire obtenu par la SNC Ponsot Gleyzes et compagnie, la cour d'appel a énoncé que l'objet de la convention n'était pas l'étendue du mur à construire en limite de propriété pour lequel la SCI du Parc d'Arzac n'avait aucune autorisation à demander, mais seulement la suppression du puits du jour et que, dans ces conditions, l'erreur de positionnement de la cour sur le plan de masse était sans influence sur la validité de la convention, le trouble allégué étant extérieur à la transaction et à la contestation du permis de construire ;
Qu'en statuant ainsi, quand le fait de s'abstenir d'exercer un recours contre le permis de construire déposé avait pour objet l'acceptation par la SCI Arzac du projet immobilier de la SNC Ponsot Gleyzes et Cie, c'est-à-dire toutes les parties de la construction litigieuse susceptibles de lui porter préjudice, la cour d'appel a dénaturé la convention litigieuse et violé le texte susvisé » (Cass. civ., 24 octobre 2006, SCI Arzac, pourvoi n°05-19708) ;
et, en d’autres termes, que l’engament de n’exercer aucun recours à l’encontre d’un permis de construire valait pour l’ensemble du projet immobilier ainsi autorisé, y compris donc pour ses composantes ne relevant pas isolément du champ d’application de cette autorisation d’urbanisme.
Mais il est vrai qu’en l’espèce, la problématique touchait aux travaux d’aménagement intérieur alors qu’en dehors du cas des « ERP », le pétitionnaire n’a pas – et n’a jamais eu – à produire à son dossier des plans de niveaux figurant l’aménagement intérieur de la construction projetée ; sauf à ce que cette production soit nécessaire pour apprécier la conformité du projet au regard à titre d’exemple d’un article 8 de règlement de PLU régissant l’implantation des constructions selon qu’elle comporte ou non des baies éclairant des pièces principales.
Il reste que si, par principe, le permis de construire ne sanctionne pas en tant que tel l’aménagement intérieur d’une construction, il n’est pas non plus totalement étranger à cette question puisqu’il l’a saisie indirectement à travers la destination de l’ouvrage. Il s’ensuit, d’ailleurs, que si des différences entre l’aménagement intérieur autorisé et celui réalisé ne sauraient permettre à l’administration de contester la conformité des travaux, il en va différemment lorsque les aménagements effectivement exécutés traduisent un changement de destination de l’ouvrage (CAA. Bordeaux, 30 mars 2000, Rassinoux, req. n°97BX00229).
En toute hypothèse, un permis de construire ne se borne donc pas à autoriser l’enveloppe extérieure de la construction et l’aménagement de ces abords puisqu’il en contrôle la destination, laquelle, en fait, résulte de l’aménagement intérieur de cette construction. Et dès lors que la destination de l’ouvrage est indivisible du projet autorisé, il est donc logique que l’annulation du permis de construire emporte l’interdiction de poursuivre l’ensemble des travaux, y compris ceux intéressant l’aménagement de la construction réalisée avant cette annulation. On peut, d’ailleurs, relever, pour rester en Gironde, que la Cour administrative d’appel de Bordeaux a pour sa part juger que :
« Considérant que la société Groupagro soutient que la commune ne pouvait régulièrement refuser de lui délivrer le permis demandé pour des travaux qui en auraient été exemptés ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de la demande de permis souscrite par la société, que les travaux projetés, et qui portaient sur la remise en état d'anciens poulaillers en vue d'y pratiquer l'élevage de porcelets, comportaient la transformation d'une maison d'habitation en local sanitaire à usage vétérinaire, et de l'ancien local d'abattage en bureaux ; que de tels travaux, entrepris en vue d'une modification de la destination des immeubles sur lesquels ils sont réalisés, nécessitent bien un permis de construire ; que par suite, le permis étant sur ce point indivisible, tous les autres travaux projetés relèvent du même régime » (CAA. Bordeaux, 30 juillet 2001, Cne de Saint-Philippe, req. n°98BX01492).
Mais en toute hypothèse, l’arrêt commenté ce jour est également une bonne illustration de la notion d’opération indivisible telle qu’elle est conçue par le juge judiciaire, laquelle est indépendante de toute considération liée à la dépendance fonctionnelle des composantes de l’ouvrage en cause et/ou de la question de savoir si, autorisées par un permis de construire unique, elles auraient cependant pu faire légalement l’objet de plusieurs permis de construire distincts.
Pour le juge judiciaire, en effet, l’indivisibilité d’une construction ou d’un ensemble immobilier semble résulter du seul fait qu’il ait été réalisé dans le cadre d’une entreprise de travaux unique (Cass. crim., 3 juin 1998, n° 97-83.167, M. L) qui sera a priori le cas chaque fois que les ouvrages considérés auront été autorisés par un seul et même permis de construire (en ce sens, a contrario : Cass. crim., 27 oct. 1993, n° 92-82.374, S. C. ; Bull. crim. 1993, n° 320 ; JCP G 1994, IV, 299. - Gaz. Pal. 4 févr. 1994, p. 35-36, chron. 19).
Dès lors que l’aménagement intérieur des locaux relevait de la même entreprise de construction que la réalisation de l’enveloppe extérieur du bâtiment, il est à cet égard également parfaitement logique que la Cour ait considéré que l’annulation du permis de construire emportait l’interdiction de poursuivre cet aménagement.
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés
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Veille Réglementaire : réponse ministérielle (commentée) sur les statut d’un ouvrage resté inachevé à l’expiration du délai de validité du permis de construire en exécution duquel il a été réalisé
Texte de la question (JOAN – 04/12/2007 – p.7580) :
« Mme Marie-Jo Zimmermann attire l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, sur le cas où les murs et le gros oeuvre d'un bâtiment sont réalisés puis laissés à l'abandon plusieurs années. Elle souhaite savoir si l'édifice correspondant est considéré comme une construction existante du point de vue de l'urbanisme, et susceptible à ce titre d'être l'objet d'aménagements et de travaux permettant de le rendre habitable ».
Texte de la réponse : (JOAN – 26/02/2008 – p.1647) :
« Comme le prévoit l'article R. 424-17 du code de l'urbanisme, le permis de construire est périmé lorsque les travaux autorisés par ledit permis ne sont pas engagés dans un délai de deux ans à compter de la notification du permis. Il est également périmé si, passé ce délai, les travaux commencés sont interrompus pendant un délai supérieur à une année. Des travaux d'aménagement peuvent être effectués sur une construction inachevée en vue de la rendre habitable, sous réserve de l'obtention d'une nouvelle autorisation portant sur la partie restante ».
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Pour une problématique importance, voici une réponse bien cursive puisqu’elle se borne à renvoyer au régime applicable aux constructions existantes alors que, précisément, toute la question est de savoir si un ouvrage resté inachevé à l’expiration du délai du validité du permis de construire en exécution duquel il a été réalisé constitue néanmoins une construction dotée d’une existence légale. Mais il faut dire que la récente jurisprudence administrative a infirmé la position qu’avait pu précédemment exprimer l’administration sur cette question…
A titre liminaire, il faut précisé que la question relative à la régularité d’un ouvrage inachevé ne se pose réellement qu’à l’égard des constructions régulièrement autorisées puisque celles réalisées sans autorisation d’urbanisme valable demeureront irrégulières, nonobstant le nouvel article L.111-12 du Code de l’urbanisme puisque la prescription décennale qu’il introduit, outre qu’elle ne vaut pas pour les construction réalisée sans qu’aucun permis de construire n’ait jamais été obtenu à cet effet, ne court que « lorsque la construction est achevée ». D’ailleurs, cette disposition appelée à être appliquée par le juge administratif est conforme à la position du juge judiciaire qui, s’il a toujours jugé qu’une construction illégalement édifiée se trouve régularisée par la prescription de l’action publique (Cass. crim. 9 mars 1993, François Derrien, pourvoi n°92-82372), considère néanmoins que le délai de prescription de cette dernière ne court qu’à compter de l’achèvement des travaux (Cass. crim. 19 mai 1992, Saada, pourvoi n°91-84475). Par voie de conséquence, une construction irrégulièrement entreprise et restée inachevée ne pourra pas être régularisée par le seul effet du temps (Cass. crim., 20 juin 2000, pourvoi n°00-80410).
Mais s’agissant des constructions entreprises en exécution d’une autorisation d’urbanisme valable mais finalement inachevées, la réponse est apparemment moins évidente ; d’autant que l’on ne peut retenir certains critères tel l’assujettissement de la construction aux taxes foncières sur la propriété bâtie puisque s’il témoigne de l’achèvement de l’ouvrage, il ne préjuge en rien de sa régularité (Rép. min. JOAN Q n°16, 18 avril 1994, p.1933) : a contrario, l’absence d’assujettissement à ces contributions, si elle peut laisser à penser que l’ouvrage est inachevé, ne préjuge pas de son irrégularité (En ce sens: P.E. DURAND : « La réunion de murs et d’une toiture forme une construction existante au regard du droit de l’urbanisme », CAA. Marseille, 8 décembre 2005, AJDA, n°20/2006).
En premier lieu, il faut ainsi se demander si un ouvrage inachevé peut néanmoins être reconnu conforme lorsque les travaux effectivement accomplis l’ont été conformément à l’autorisation de construire obtenue. Sur ce point, on sait que l’administration a pu préciser, par une série de réponses ministérielles et de circulaires émises dans les années 70 puis au début des années 80, qu’il était possible d’obtenir en cours de réalisation des travaux un certificat de conformité partiel pour les opérations divisibles réalisées par tranches, à la condition que le certificat porte également sur les travaux d’équipements nécessaires à la bonne utilisation du bâtiment construit (Circulaire du 29 août 1971 ; Rép. min. JOAN D du 23 juin 1973, p. 2501 ; Rép. min. JOAN Q du 11 mars 1978, p. 819 ; Rép. min. JOAN Q du 8 avril 1985, p. 1551).
En première analyse, l’exécution intégrale du permis de construire et l’achèvement complet des travaux ainsi autorisés ne seraient donc pas une condition sine qua non de la régularité des ouvrages effectivement accomplis puisqu’un certificat de conformité partiel pourrait être obtenu avant même cet achèvement. Il reste qu’outre le champ d’application limité de la doctrine administrative susvisée, en ce qu’elle ne vaut qu’à l’égard des opérations divisibles en cours de réalisation, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de préciser qu’eu égard à l’objet et à la nature du certificat de conformité, celui-ci ne peut faire l’objet d’un retrait partiel et, a priori, n’était pas donc divisible (CE. 20 Janvier 1988, M. Mariac, req. n° 64616) et, par ailleurs, qu’un immeuble qui n’est pas achevé ne peut valablement faire l’objet d’une déclaration d’achèvement de travaux (CE. 14 janvier 1983, M.Y, req. n°26022) dont on rappellera qu’elle valait demande de certificat de conformité. Et si dans ces deux affaires, les travaux en cause portaient sur un ouvrage unique, force est de relever que le Ministère de l’équipement a ultérieurement estimé que si le titulaire d’un permis de construire portant sur une opération d’ensemble n’a pas l’obligation de la mettre en œuvre, dès lors qu’il décide d’en entreprendre l’exécution, il doit l’exécuter dans son intégralité (En ce sens, E.FATOME, obs. sur CE. 23 mai 2001, Crepin-Giuntini, req. n° 182.197, BJDU, n°4/2001, p.253), c’est-à-dire réaliser l’ensemble des ouvrages projetés ou, à défaut, faire entériner la réduction de son projet par un autre permis de construire (Rép. min. JOAN Q, 11 mai 1998, p.2693), nouveau ou modificatif selon l’importance de la réduction envisagée et le moment où cette réduction est entérinée. En ce sens, il a d’ailleurs pu être jugé que l’absence de réalisation de certains des travaux autorisés pouvait légalement fonder un refus de certificat de conformité (CAA. Lyon, 21 mars 2000, SCL Les Glovettes, req. n° 95LY01518 ; TA. Nice. 10 mars 1994, Sté Laffite Bail, req. n°89.777), indépendamment de toute considération liée à la conformité des travaux effectivement accomplis à l’autorisation de construire obtenue
Il reste qu’une autorisation d’urbanisme n’emporte pas en elle-même l’obligation de construire (Rép. min. n°7028 : JOAN, 2 mars 1974, p.967) et n’a pas d’autre finalité que de contrôler la régularité des ouvrages projetés au regard des prescriptions d’urbanisme qui leur sont opposables. Quant aux opérations de contrôle générées par l’achèvement des travaux, celles-ci visent seulement à vérifier que ceux effectués l’ont été conformément au permis de construire obtenu et ce, sur les seuls aspects visés par l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme.
Or, un ouvrage pour être inachevé peut néanmoins ne contrevenir en l’état à aucune prescription d’urbanisme et, par ailleurs, les travaux effectivement accomplis peuvent avoir été réalisés conformément à l’autorisation d’urbanisme délivrée. En d’autres termes, l’inachèvement des travaux autorisés au regard des aspects visés par l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme s’oppose certes à l’obtention d’un certificat de conformité mais ne préjuge pas nécessairement de l’irrégularité des travaux et de l’ouvrage effectivement accomplis au regard du droit de l’urbanisme.
En second lieu, il convient également de se demander si le responsable d’un ouvrage inachevé s’expose à des poursuites et, le cas échéant, à des sanctions pénales. A ce sujet, on peut relever que le Ministère de l’équipement avait estimé que lorsque les travaux autorisés n’ont pas été entièrement réalisés dans le délai de validité du permis de construire, l’ouvrage ainsi réalisé doit être considéré comme non conforme au permis délivré, ce qui doit donner lieu à l’établissement d’un procès-verbal d’infraction en application de l’article L.480-1 du Code de l’urbanisme (Rép. min. JOAN Q, 5 juin 2000, p.3465). Il reste que si cette position n’est pas totalement infondée, elle appelle néanmoins de sérieuses réserves en ce qu’elle propose une solution de principe destinée à s’appliquer en toute hypothèse.
Au regard des dispositions pénales du Code l’urbanisme et, plus spécifiquement, à la lecture de son article L.480-4.al.-3-1°, il apparaît en effet que l’inachèvement d’une construction ne peut être constitutif d’une infraction que s’il consiste en « l’inexécution, dans les délais prescrits, de tous travaux accessoires d’aménagement ou de démolition imposés » par les autorisations prévues par le Code de l’urbanisme.
Or, comme toute disposition pénale, cette disposition de l’article L.480-4.al.3-1° du Code de l’urbanisme est strictement interprétée par le juge judiciaire. En effet, si la chambre criminelle de Cour de cassation a pu juger que le délit prévu par l’article L.480-4.al.3-1° du Code de l’urbanisme pouvait être retenu à l’encontre d’un prévenu, bénéficiaire d’un permis de construire un ensemble de commerces délivré sous la réserve formelle de réalisation de neuf places de stationnement dès lors qu’il n’avait pas aménagé ces dernières (Cass. crim. 5 juin 1996, pourvoi n°95-83.258), celle-ci a cassé un arrêt d’appel ayant condamné le prévenu aux peines prévues en pareil cas du chef de ne pas avoir aménagé le garage et la cave annoncés dans la demande de permis de construire et ce, au motif que cet inachèvement du projet n’était constitutif d’aucun délit dès lors que la réalisation des ouvrages en cause n’avait pas été prescrite par l’autorisation obtenue à cet effet (Cass. crim. 18 janvier 1993, Garcia Malode Molinas, RDI, 1983, p.278). Au regard du droit pénal de l’urbanisme, l’inachèvement d’une construction n’est donc délictueux que s’il emporte la méconnaissance des prescriptions expresses du permis de construire (Cass. crim. 4 février 1992, Juvet, pourvoi n°90-87590) dont on rappellera qu’elles ont vocation à assurer la conformité d’un projet de construction aux règles d’urbanisme qui lui sont applicables.
D’une façon générale, il paraît donc raisonnable de considérer qu’un ouvrage inachevé n’est irrégulier – en tant que tel – que pour autant que les travaux non-accomplis rendent celui-ci non conforme à la réglementation d’urbanisme en vertu de laquelle l’autorisation de construire a été délivrée et/ou que les travaux effectivement réalisés ne correspondent pas de ce fait à ceux qui avaient été prescrits. Si à notre connaissance, la jurisprudence administrative ne permet pas de confirmer cette conclusion, il apparaît néanmoins que le seul inachèvement des travaux autorisés ne suffit pas rendre irrégulier l’ouvrage effectivement réalisé. Dans trois décisions récentes (pour un précédent, voir : TA. Amiens, 1er juin 1994, req. n°93-1805), le Conseil d’Etat (CE. 29 mars 2006, Cne d’Antibes, req. n° 280.194) et, plus clairement encore, la Cour administrative d’appel de Marseille (CAA. Marseille, 8 décembre 2005, Cne d’Eguilles, req. n° 02MA01240) et le Tribunal administratif de Nice (TA. Nice, 23 février 2006, M. Cozza, req. n°01-05873) ont en effet considéré que des bâtiments inachevés à la date de caducité des permis de construire en exécution desquels ils avait été réalisés pouvait néanmoins s’analyser comme des constructions existantes au regard de la règle d’urbanisme.
Or, pour le juge administratif, une construction matériellement existante n’acquiert son existence au regard du droit de l’urbanisme que pour autant qu’elle soit légale (CE. 9 juillet 1986, Mme Thalamy, req. n° 51.172).
D’ailleurs, si en l’absence d’engagement des travaux, la caducité du permis de construire rend le recours en annulation exercé à son encontre sans objet ou irrecevable, selon qu’il a été introduit avant ou après l’expiration du délai de validité de l’autorisation attaquée (CE. 25 novembre 1987, Raimond, req. n°48.710), le Conseil d’Etat a précisé qu’en revanche, la péremption du permis de construire ne prive pas d’objet le recours en annulation exercé à son encontre lorsque celui-ci a fait l’objet d’un commencement d’exécution (CE. 25 mai 1975, Fauchille, req. n°82.613). En pareil cas, la caducité du permis de construire n’emporte donc pas sa disparition de l’ordonnancement juridique et dans la mesure où, en toute hypothèse, elle n’a aucune incidence sur sa légalité (CE. 23 février 1990, M. et Mme Charrier, req. n°66.983), un ouvrage inachevé à la date d’expiration du délai de validité dudit permis n’en conserve donc pas moins une existence légale.
A cet égard, la seule véritable problématique est donc d’établir si les travaux effectivement réalisés ont été suffisamment avancé pour conférer à l’ouvrage en résultant les caractéristiques d’une constructions et si ceux-ci n’ont pas été abandonnés depuis si longtemps que la construction en ayant à un moment résulté s’en trouve à l’état de ruine à la date à laquelle l’administration est amené à statuer sur la demande d’autorisation s’y rapportant.
Quant au régime des travaux projetés sur celle-ci, il faut préciser qu’une construction inachevée est d’abord et également celle en cours de réalisation dans le cadre d’un permis de construire. En pareil cas, le constructeur est tenu d’exécuter les travaux conformément à ce qui a été autorisé, sauf à obtenir un second permis de construire, nouveau ou modificatif. On sait, en effet, que la Cour administrative d’appel de Paris a jugé à deux reprises que la modification des travaux autorisés dans le cadre d’un permis de construire en cours d’exécution relevait du champ d’application du permis de construire, en l’occurrence modificatif, y compris dans les cas ou les modifications projetées relevaient, prises isolément, du régime déclaratif et ce, tant que la déclaration d’achèvement prévue par l’article R.462-1 du Code de l’urbanisme n’a pas été formulée (CAA. Paris, 13 décembre 1994, Ville de Paris, req. n°92PA01420 ; CAA. Paris, 26 octobre 1999, Sté foncière de Joyenval, req. n°96PA02891. Voir également : CAA. Nancy, 28 juin 2001, Gaillot, req. n°97NC00472. Et sur les contours de cette règle : P.E. DURAND : « La réalisation d’une piscine découverte isolée et dissociable d’une construction objet d’un permis de construire relève de la déclaration préalable et n’impose donc pas l’obtention d’un « modificatif », CAA. Bordeaux, 27 juin 2007, Ville de Toulouse, Construction & Urbanisme, n°9/2007).
Il reste que dans ces affaires, les travaux en cause se rapportaient à des constructions en cours de réalisation dans le cadre d’un permis de construire encore valide. Or, l’inachèvement d’une construction peut également résulter de l’absence d’exécution de l’ensemble des travaux autorisés par l’autorisation de construire à la date d’expiration du délai de validité de cette dernière ; cette caducité ne pouvant résulter, en la matière, que de l’interruption des travaux pendant plus d’une année. Et en pareil cas, l’absence de déclaration d’achèvement semble sans incidence sur la nature de l’autorisation d’urbanisme à obtenir et, en d’autres termes, ne s’oppose pas à elle seule à ce que les travaux projetés puissent relever d’une simple déclaration de travaux.
C’est ainsi que nonobstant l’inachèvement de la construction, la caducité du permis de construire en exécution duquel elle avait été édifiée et l’absence (et non pas le refus) de certificat de conformité allégués par la commune appelante, la Cour administrative d’appel de Marseille a considéré que la réunion de murs et d’une toiture formait un bâtiment complet et, par voie de conséquence, une construction existante au regard du POS communal, si bien que l’aménagement de ses façades ne tendait pas à la réalisation d ’une construction nouvelle et pouvait donc relever du champ d’application de la déclaration de travaux (CAA. Marseille, 8 décembre 2005, Cne d’Eguilles, req. n° 02MA01240 ; Dans le même sens, voir également :TA. Nice, 23 février 2006, M. Cozza, req. n°01-05873).
De même, malgré l’absence de déclaration d’achèvement (CE. 29 mars 2006, Cne d’Antibes, req. n° 280.194), le Conseil d’Etat a jugé qu’une opposition à déclaration de travaux portant sur l’aménagement des façades d’un bâtiment ne pouvait légalement être fondée sur le motif tiré de ce qu’à la date de formulation de la déclaration, le permis de construire, en exécution duquel ce bâtiment avait été construit, avait précédemment été frappé de caducité et qu’un nouveau permis de construire aurait, par voie de conséquence, été nécessaire pour régulariser l'ensemble de la construction.
Cet arrêt confirme, d’ailleurs, qu’une construction restée inachevée à l’expiration du délai de validité du permis de construire en exécution duquel elle a été entreprise ne compte pas parmi les constructions illégales au sens de la jurisprudence « Thalamy » puisque s’agissant de telles constructions, le Conseil d’Etat a pu juger que l’aménagement de leurs façades nécessitait un permis de construire portant sur leur tout alors que pris isolément et lorsqu’ils portent sur une construction régulière, de tels travaux relèvent du régime déclaratif (CE. 30 mars 1994, Gigoult, req. n°137.881).
En résumé, un ouvrage inachevé peut donc néanmoins constituer une construction juridiquement existante au regard du droit de l’urbanisme et, par voie de conséquence, certains des travaux projetés sur celui-ci peuvent donc être dispensés de toute formalité ou n’être assujettis qu’à simple déclaration préalable, y compris lorsqu’ils tendent à finir ce qui avait précédemment été autorisé par un permis de construire.
Mais pour conclure, il faut souligner que la légalité de l’autorisation obtenue aux fins de finaliser ce qui pour un temps avait été abandonné devra, bien entendu, s’apprécier au regard des prescriptions d’urbanisme alors en vigueur est non pas en considération de celles applicables à la date de délivrance du permis de construire l’ouvrage finalement resté inachevé. Or, si les constructions inachevées ne sont pas illégales au sens de la jurisprudence « Thalamy », il reste qu’elles n’apparaissent pas non plus ne nature à conférer à leur propriétaire un certain nombre de « droit acquis » leur permettant, nonobstant l’irrégularité de l’ouvrage initial au regard des nouvelles normes en vigueur, d’y réaliser tout travaux étrangers aux normes méconnues et tout travaux améliorant sa conformité au regard de ces dernières puisqu’il a pu être jugé qu’un ouvrage inachevé ne bénéficiait pas de la jurisprudence « Sekler » (P.E. DURAND : « Les travaux entrepris pour terminer une structure en béton inachevée et ainsi la transformer en véritable construction peuvent-il bénéficier de la jurisprudence « Selker » ? », CAA. Marseille, 25 janvier 2007, SCI Vector, Construction & Urbanisme, n°4/2007).
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés
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