Si l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme fixe de façon limitative les contributions qui peuvent être mises à la charge des constructeurs à l'occasion de la délivrance du permis de construire, ce dont il résulte qu'aucune autre participation ne peut leur être demandée à ce titre, ce dispositif n’affecte pas de nullité une convention par laquelle un tiers s’engage à acquérir des terrains et à les rétrocéder gratuitement à la commune cocontractante et, à défaut, à verser à cette dernière une indemnité compensatoire.

CAA. Paris, 26 avril 2007, Cne de Puteaux, req. n°04PA00833

Dans cette affaire, la SNC Puteaux Aménagements avait conclu avec la commune de Puteaux une convention aux termes de laquelle elle s’était engagée, notamment, à acquérir un ensemble parcellaire appartenant à l’Etablissement Public pour l’Aménagement de la Défense et à la rétrocéder gratuitement à la commune cocontractante en vue de la réalisation d’équipements publics.

Mais cette convention stipulait également que « dans l'hypothèse où la SNC Puteaux aménagement ne serait pas en mesure de rétrocéder à la ville l'ensemble des terrains d'assiette prévu dans la convention précitée et nécessaire à la réalisation d'équipements publics, la SNC Puteaux aménagement versera à la ville une indemnité forfaitaire d'un montant de 10 millions de francs, valeur novembre 1991, à titre de dédommagement du fait que la ville ne pourrait plus réaliser les équipements prévus sur ces terrains en provenance de l'EPAD. Cette somme sera indexée sur la variation de l'indice du coût de la construction ».

Or, précisément, la SNC de Puteaux ne put remettre les terrains prévus à la commune qui, par voie de conséquence, sollicita le paiement de cette indemnité compensatoire.

Toutefois, ladite SNC devait saisir le Tribunal administratif de Paris et obtenir de ce dernier qu’il déclare nulles les stipulations formalisant l’engagement qu’elle avait pris envers la commune de Puteaux ainsi que celles relatives à l’indemnité due à défaut de respecter cette obligation et ce, sur le fondement de l’article L.332-6 du Code de l’urbanisme.

Mais la commune devait interjeter appel de ce jugement auprès de la Cour administrative d’appel de Paris qui, pour sa part, réforma le jugement attaqué et ce, au motif suivant :

« Considérant que si l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme fixe de façon limitative les contributions qui peuvent être mises à la charge des constructeurs à l'occasion de la délivrance du permis de construire et qu'il en résulte qu'aucune autre participation ne peut leur être demandée à ce titre, l'indemnité litigieuse prévue par les stipulations de l'article 3 de la convention qui avait pour objet de compenser la non-réalisation d'une obligation contractuelle, à savoir, la rétrocession à la ville des terrains d'assiette acquis auprès de l'EPAD nécessaires à la réalisation d'équipements publics, n'entre pas dans le champ d'application de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme ; que cette obligation pouvait être licitement prévue par les stipulations contractuelles susévoquées, dès lors qu'elle est la contrepartie d'un empêchement de réaliser les équipements prévus dans cette zone, notamment une crèche, des espaces verts et des parkings publics ; que, par suite, la COMMUNE DE PUTEAUX est fondée à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Paris a déclaré nulles les stipulations de l'article 7f de la convention du 7 février 1991 ainsi que celles des articles 1, 2, 3 de la convention du 12 décembre 1991 et a déchargé pour ce motif la SNC Puteaux Aménagement de la somme mise à sa charge par la COMMUNE DE PUTEAUX par le titre exécutoire n° TR5430/99 pour un montant de 14 029 645, 22 F (soit 2 138 805, 63 euros) ».

En substance, la Cour administrative d’appel de Paris a donc considéré que les obligations mises à la charge de la SNC Puteaux ne constituaient pas une participation d’urbanisme illégale et, par voie de conséquence, n’affectaient pas de nullité la convention conclue avec la commune cocontractante. En première analyse, une telle décision ne manque pas de surprendre.

On sait, en effet, que les dispositions de l’article L.332-6 du Code de l’urbanisme – lesquelles, ainsi que le rappelle l’arrêté commenté, fixent de façon limitative les obligations qui peuvent être mises à la charge des « bénéficiaires des autorisations de construire » – sont d’ordre public et que l’article L.332-30, relatif à l’action en répétition des participations d’urbanisme illégales, vise les taxes et contributions de toute nature qui sont « obtenues ou imposées » en violation de l’article L.332-6.

Il s’ensuit qu’une participation d’urbanisme dépourvue de tout fondement est illégale et sujette à répétition, y compris lorsque qu’elle a été acceptée par voie contractuelle (CE. 4 février 2000, EPAD, req. n°202.981) ; la convention conclue à cet effet étant-elle même affectée de nullité (CE. 16 janvier 1998, Sté Pierre Baron, req. n°91.156. Voir également : Cass. civ. 16 octobre 1991, JCP G 1992, II, n°21900).

Or, il va sans dire qu’aucune disposition du Code de l’urbanisme ne prévoit qu’un constructeur peut être assujetti à l’obligation d’acquérir des terrains d’un tiers pour les rétrocéder à la personne publique, quand bien même cette rétrocession aurait-elle pour but la réalisation d’équipements publics.

Mais précisément, dès lors que l’article L.332-6 du Code de l’urbanisme vise les « bénéficiaires des autorisations de construire », il est nécessaire, pour qu’une contribution qui n’est pas expressément prescrite par une telle autorisation soit qualifiée de participation d’urbanisme illégale, qu’il puisse être établi que son redevable y est assujetti en tant que constructeur.

A titre d’exemple, le Conseil d’Etat a ainsi pu juger que :

« Considérant qu'il ressort du dossier soumis aux juges du fond que la taxe locale d'équipement était instituée dans la commune d'Antibes lorsque la S.A. GRC-EMIN a été autorisée, par deux arrêtés du préfet des Alpes-Maritimes en date des 4 novembre 1981 et 25 mars 1982, à y construire un ensemble commercial sous réserve que l'accès soit réalisé "dans le cadre d'une permission de voirie délivrée par les services de l'équipement (d'Antibes)" ; que cette permission, délivrée le 2 septembre 1981, prévoyait la mise en place par le bénéficiaire d'une signalisation lumineuse tricolore au carrefour formé par la voie d'accès au centre commercial avec le chemin départemental 35 et la voie des Charmettes et la synchronisation de cette signalisation lumineuse avec celle du carrefour Saint-Claude ; que, dans ces conditions, la contribution ainsi mise à la charge de la société, nonobstant la circonstance qu'elle résulte d'une condition figurant dans la permission de voirie et non dans les permis de construire, mais à laquelle ceux-ci renvoient, devait être regardée comme une contribution aux dépenses d'équipement public imposée à la société requérante en sa qualité de constructeur ; qu'ainsi, en rejetant l'action en répétition engagée par celle-ci sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme au motif que la contribution dont s'agit, qui n'a pas été imposée par les permis de construire, n'aurait été mise à la charge de la société qu'en sa seule qualité de propriétaire du terrain d'assiette et n'entrerait pas dans les prévisions de l'article L. 332-6, la cour administrative d'appel de Lyon a commis une erreur de droit ; que la S.A. GRC-EMIN est, par suite, fondée à demander l'annulation de l'arrêt en date du 14 juin 1993 par lequel la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté sa requête » (CE. 27 avril 1998, SA GRC Emin, req. n° 150.589).

Or, en l’espèce, les obligations mises à la charge de la SNC Puteaux Aménagements n’apparaissaient pas être la condition ou la conséquence même indirecte de la délivrance d’une autorisation d’urbanisme dont elle serait bénéficiaire mais la condition d’une autre vente de terrains à intervenir avec la commune puisque l’article 7 de la convention litigieuse stipulait que « la convention objet des présentes est consentie sous les conditions suspensives suivantes : f) que les terrains appartenant à l'EPAD dans le secteur Galliéni et devant recevoir pour partie les équipements publics prévus dans cette zone (parkings publics, escalators, dalle paysagée) aient été acquis par la SNC. Il est expressément précisé que la réalisation de cette condition suspensive concerne exclusivement l'intervention de l’acte authentique de vente à la SNC par la ville de Puteaux des terrains et droits de construire lui appartenant situés dans le secteur Galliéni ( sur la parcelle cadastrée section O 189 ) ».

Les obligations mises à la charge de la SNC Puteaux ne procédant pas de sa qualité du constructeur ou, plus précisément, de bénéficiaire d’une autorisation de construire, celles-ci ne pouvaient donc pas s’analyser comme constitutives d’une participation d’urbanisme illégale au regard de l’article L.332-6 du Code de l’urbanisme.

Telle nous semble être le sens de l’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Paris dans cette affaire.

Patrick E. DURAND Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris. FRÊCHE & Associés

Un tiers ayant provoqué le retrait d’un permis de construire par l’exercice d’un recours en annulation à son encontre n’a pas intérêt à agir à l’encontre de ce retrait. Par suite, le recours en annulation exercé à son encontre ne s’oppose pas à considérer ce retrait comme définitif et, par voie de conséquence, à conclure au non lieu à statuer sur la requête dirigée à l’encontre du permis de construire ainsi retiré.

CAA. Marseille, 29 mars 2007, Mme Y Janik, req. n°04MA00644


Dans cette affaire, Madame Janik avait exercé un recours en annulation à l’encontre d’un permis de construire délivré le 28 juillet 2003, lequel, sans que la requérante ne l’ait demandé à l’autorité compétente, devait être retiré le 30 décembre 2003 ; décision de retrait que le titulaire du permis de construire en litige ne contesta pas, ce qui fut le cas, en revanche, de Madame Janik qui exerça un recours en annulation à l’encontre de celle-ci.

Mais confirmant le jugement du Tribunal administratif de Montpellier, la Cour administrative d’appel de Marseille devait prononcer un non-lieu à statuer sur le recours exercé à l’encontre du permis de construire et rejeter la requête exercée à l’encontre de la décision retirant ce permis comme irrecevable pour défaut d’intérêt à agir de la requérante et ce, au motif suivant :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le retrait du permis de construire accordé à M. X, décidé le 30 décembre 2003 par le maire postérieurement à la demande d'annulation dudit permis présentée par Mme JANIK-Y, est, à ce jour, définitif pour avoir été notifié le 31 décembre 2003 au pétitionnaire qui ne l'a pas attaqué ; que, dans ces circonstances, même si ledit permis a reçu un commencement d'exécution par l'abattage de certains arbres situés sur le terrain d'emprise du projet, la demande tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du permis de construire est devenue sans objet ; qu'il n'y a pas lieu d'y statuer, quel que soit l'intérêt que présenterait pour la requérante l'examen par la Cour des illégalités dont ce permis était susceptible d'être entaché ;
(…)
Considérant que l'intérêt à agir d'un requérant s'apprécie au regard de ses conclusions et non de ses moyens ; que, comme il a été dit plus haut, Mme JANIK-Y a présenté une demande tendant à l'annulation du permis de construire délivré le 28 juillet 2003 à M. X ; que, dans ces circonstances, la décision du 30 décembre 2003 retirant le permis de construire et au demeurant fondée sur un des motifs d'illégalité relevés par la requérante elle-même, loin de faire grief à Mme JANIK-Y, satisfait sa demande d'annulation du permis de construire ; que la requérante est ainsi sans intérêt à agir contre la décision de retrait du permis de construire ; que la circonstance que la seule illégalité retenue par la commune de Saint Cyprien pour effectuer le retrait en cause aurait été en réalité connue du service instructeur lors de la délivrance du permis de construire ne saurait invalider ledit retrait et est, par suite, sans incidence sur l'intérêt de la requérante à agir contre cette décision ; qu'ainsi, les conclusions dirigées contre la décision du 30 décembre 2003 sont irrecevables et doivent être rejetées ».

On sait, en effet, qu’au regard du but objectif d’un recours pour excès de pouvoir lequel, en substance, consiste en un procès fait à un acte administratif et non pas en un litige entre parties (CE. 17 mai 1999, Cne de Montreuil, req. n°191.292), la disparition de l’acte attaqué de l’ordonnancement juridique rend sans objet la requête exercée à son encontre et, par voie de conséquence, doit amener le juge administratif à prononcer un non lieu à statuer sur cette requête.

Tel est l’effet d’un retrait de permis de construire et ce, indépendamment de toute considération liée au commencement d’exécution que ce permis a pu recevoir ; cette considération n’intéressant que l’effet d’une abrogation qui ne peut emporter le non lieu à statuer sur la requête qu’à la condition que l’acte attaqué n’ait fait l’objet d’aucune mesure d’exécution (sur le principe : CE. 19 avril 2000, Borusz, req. n°207469).

Cette distinction peut s’expliquer par les effets dans le temps de ces deux mesures, lesquels sont bien distincts. En effet, le retrait ayant un effet rétroactif, les travaux entrepris en exécution du permis de construire ultérieurement retiré seront réputés avoir été exécutés sans autorisation et, par voie de conséquence, devront donc être considérés comme irréguliers. En revanche, l’abrogation ne valant que pour l’avenir, les travaux réalisés avant cette décision conserveront une existence légale : le recours en annulation à l’encontre du permis de construire exécuté mais abrogé conserve donc une « utilité » et, surtout, le fait qu’il reste néanmoins lieu de statuer sur la requête évite la pratique qui consisterait à abroger un permis de construire frappé de recours dès lors qu’il aurait été entièrement exécuté.

Mais dans tout les cas, il reste nécessaire, pour qu’il y est non lieu à statuer sur la requête exercé à l’encontre de la décision contestée, que le retrait ou l’abrogation de cette dernière soit définitif.

Or, en l’espèce, la Cour administrative d’appel de Marseille semble avoir considéré que décision du 30 décembre 2003 par laquelle l’administration avait retiré le permis de construire délivré le 28 juillet 2003 était définitive dès lors que le titulaire de ce dernier ne l’avait pas attaquée puisque, pour ce qui concerne Madame Janik, la Cour a donc considéré que faute d’intérêt à agir à l’encontre de cette décision de retrait la requête exercée à l’encontre de cette dernière était irrecevable.

En substance, la Cour semble donc avoir jugé que l’irrecevabilité d’un recours en annulation à l’encontre d’une décision de retrait de permis de construire permettait de considérer cette dernière comme définitive et, par voie de conséquence, de conclure au non lieu à statuer sur la requête exercée à l’encontre dudit permis.

Sur ce point, l’arrêt commenté peut être rapproché de celui rendu par la Cour administrative de Nancy s’agissant du contentieux du permis de construire modificatif.

On sait, en effet, que par principe la légalité d’un permis de construire modificatif ne peut être contestée qu’en considération des vices propres de ce dernier (pour exemple : CE. 4 juin 1997, Ville de Montpellier, req. n°131.233) et, notamment, sur le fond, au regard des seules irrégularités affectant les modifications ainsi autorisées au projet initial (pour exemple : CAA. Paris, 16 février 1995, Sté Sogébail, Rec., p.509).

Ce principe ne vaut, toutefois, qu’à la condition que le permis de construire primitif soit devenu définitif à la date d’introduction du recours exercé à l’encontre de son « modificatif » ou, plus précisément, à la date à laquelle est soulevé le moyen tiré de l’illégalité du « modificatif » par voie de conséquence de celle affectant le permis initial (CE. 30 novembre 1966, Dme Martin, Rec., p.1038 ; CE 25 avril 1975, SCI Le Clos des Loges, Rec., p.259). Il s’ensuit que tant que le permis de construire primitif n’est pas devenu définitif, il est possible d’exciper de son illégalité dans le cadre d’un recours dirigé à l’encontre de son « modificatif » ; ce qui procède d’une simple application à la matière des règles générales relatives à l’exception d’illégalité des décisions individuelles créatrices de droit (pour exemple : CE. 17 décembre 1997, Préfet de l’Isère, Rec. 495 ; CE. 28 juillet 2000 Jessua, req. n°210.798).

C’est ainsi que la Cour administrative d’appel de Nancy a pu juger que des tiers étaient recevables à invoquer l’illégalité d’un permis de construire primitif – qu’ils n‘avaient pourtant pas attaqué – au soutient d’un recours en annulation exercé à l’encontre de son « modificatif » dès lors que le permis initial n’était pas définitif puisque frappé d’un déféré préfectoral (CAA. Nancy, 12 juin 1997, SEP Lorraine, req. n°95NC00363). Mais la même Cour a également pu juger que des tiers ne pouvaient invoquer l’illégalité du « modificatif » par voie de conséquence de l’illégalité du permis de construire initial qu’ils avaient pourtant également attaqué dès lors, précisément, que leur recours à l’encontre de ce dernier était irrecevable car tardif (CAA. Nancy, 16 mai 2002, Magden, req. n°98NC02022).

Quant aux motifs et considérations qui ont conduit la Cour administrative d’appel de Marseille à juger que le recours en annulation à l’encontre de la décision de retrait du permis de construire qu’elle contestait par ailleurs était irrecevable faute d’intérêt à agir de la requérante à l’encontre de cette décision, ceux-ci sont difficilement contestables compte tenu du caractère objectif d’un recours pour excès de pouvoir et du principe selon lequel, comme l’a rappelé la Cour, l’intérêt à agir s’apprécie au seul regard des conclusions de la requête et non pas en considération des moyens invoqués au soutien de celle-ci.

Néanmoins, le contexte de cette affaire et la solution retenue par la Cour appellent certaines observations.

En effet, si le retrait d’un permis de construire intervenant sur le recours gracieux d’un tiers constitue à son égard un acte créateur de droit (CE. 4 mai 1984, Epx Poissonnier) et, a contrario, n’est donc pas pour ce qui le concerne une décision faisant grief à l’encontre de laquelle il a intérêt à agir, il reste que dans cette affaire Madame Janik s’était bornée à exercer un recours en annulation à l’encontre du permis de construire en litige et n’en n’avait donc pas sollicité le retrait.

Néanmoins, la Cour administrative d’appel de Marseille semble donc avoir considéré, en relevant que la décision de retrait était intervenue suite à l’introduction du recours en annulation et était fondée sur l’un des moyens invoqués par Madame Janik au soutien de ce recours, que cette dernière avait ainsi provoqué un retrait administratif qui lui donnait satisfaction puisque les effets d’une telle mesure sont analogues à ceux d’une annulation juridictionnelle.

Il reste que, d’une part, le permis de construire du 28 juillet 2003 était une autorisation expresse et que, d’autre part, son retrait avait été prononcé le 30 décembre 2003, soit plus 5 mois après sa délivrance.

Or, en l’état, si un permis de construire tacite frappé de recours peut être retiré à tout moment en cours d’instance, un permis de construire exprès ne peut plus être retiré passé un délai de quatre mois à compter de sa signature, sauf à ce que le retrait intervienne à la demande du pétitionnaire (sur le principe : CE. 16 octobre 2001, Ternon. Pour une application au retrait d'un permis de construire : CE. 23 avril 2002, Sté Bouygues Immobilier, req. n° 249.712).

Dans la mesure où le titulaire du permis de construire contesté ne semblait pas en avoir demandé le retrait, ce dernier était donc manifestement illégal. Or, d’un point de vue juridique, force est d’admettre qu’il est difficilement concevable qu’un retrait prononcé au delà du délai ouvert à cet effet puisse être considéré comme provoqué par l’action d’un tiers ne l’ayant pas demandé.

Mais en outre et comme l’a d’ailleurs relevé la Cour pour conclure à son caractère définitif, ce retrait illégal n’avait pas été contesté par le titulaire du permis de construire attaqué alors même qu’aucun nouveau permis de construire ne semblait lui avoir été délivré. Il est donc permis de se demander si, alors même qu’il ne semble pas avoir été formellement sollicité par son titulaire, ce retrait n’en était pas pour autant « concerté » et n’avait pas d’autre but que de priver d’objet le recours en annulation exercé à l’encontre du permis de construire contesté…


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés