L’avis rendu par la commission de sécurité dans le cadre de l’instruction d’une demande de permis de construire n’est pas une décision au sens de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000.

CAA. Versailles, 10 juillet 2007, Association de Sauvegarde du Parc de Cochet, req. n°07VE00201

Une décision anonyme de retrait de permis de construire n’est pas illégale au regard de cet article dès lors que le titulaire de ce permis peut en identifier l’auteur par recoupement avec la lettre qui lui a été adressée en application de l’article 24 de la même loi.

CAA. Lyon, 5 juillet 2007, SCI Lade, req. n°05LY01966.


Aux fins d’améliorer les relations entre les citoyens et les administrations, la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 a, par l’alinéa 2 de son article 4, posé le principe selon lequel « toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci » ; l’article 1er visant « les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif ».

Cette obligation ayant eu un certain mal à pénétrer les services administratifs, l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 fut et reste la cause d’annulation de très nombreuses décisions administratives et, notamment, de ce qu’il est convenu d’appeler les permis de construire anonymes.

Mais si cette disposition n’a jamais été appliquée totalement à la lettre – l’essentiel étant que l’auteur du permis de construire soit facilement identifiable et sans ambiguïté à l’examen de cette décision, sans qu’il soit nécessaire qu’il soit scrupuleusement identifié par celle-ci – il nous semble percevoir dans certaines jurisprudences récentes un réel assouplissement des conditions d’application de l’article 4 précité.

Deux arrêts de Cours administratives d’appel différentes nous semble l’illustrer ; l’un pour ce qui concerne son champ d’application, l’autre pour ce qui a trait à l’appréciation en fait de l’incidence de la méconnaissance de cette obligation.

Dans la première affaire, le permis de construire en cause portait sur un collège, c’est-à-dire sur un « ERP », conçu pour accueillir 1500 élèves : à ce titre, sa délivrance avait donc obligatoirement à être précédée de l’avis de la commission de sécurité compétente et, en l’occurrence, de la commission d’arrondissement d’Etampes.

Précisément, ce permis de construire devait être contesté au motif tiré, notamment, de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 non pas parce que lui-même ne respectait pas les prescriptions de cet article mais parce que l’avis de la commission d’arrondissement au vu duquel il avait été délivré ne comportait ni le nom, ni le prénom de son signataire, en l’occurrence le Président de cette commission ; étant précisé que si les avis émis dans le cadre de l’instruction d’une demande de permis de construire sont considérés comme des actes préparatoires, insusceptibles de recours donc (CE. 6 mars 1964, Cie l’Union, Rec., p.162), leur irrégularité éventuelle peut être excipée dans le cadre d’un recours à l’encontre de la décision statuant sur cette demande (CE. 26 octobre 2001, Eisenchteter, Rec., p.495).

Ce moyen devait, toutefois, être rejeté par le Tribunal administratif puis par la Cour administrative d’appel de Versailles et ce, au motif suivant :

« Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 susvisée : « Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. » ; que l'avis émis par la commission d'arrondissement d'Etampes pour la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public ne constituant pas une décision, le moyen tiré de ce que cet avis méconnaîtrait les dispositions précitées de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 est inopérant ; que, dès lors, en se bornant à constater cette inopérance, le Tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à ce moyen, n'a pas entaché son jugement d'insuffisance de motivation ».

En substance, la Cour a donc jugé que le moyen était inopérant – et non pas qu’il manquait en fait dès lors que l’avis mentionné la qualité de son signataire et, partant, permettait d’identifier ce dernier – dès lors que l’avis en cause ne constituait pas une décision et, par voie de conséquence, que l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 n’était pas applicable à un tel avis puisque cet article vise les seules « décisions ».

Une telle analyse nous paraît quelque peu critiquable.

Il convient, en effet, de rappeler que l’avis de la commission de sécurité et d’accessibilité compétente à l’égard des « ERP » est ce qu’il est convenu d’appeler un « avis conforme » dont le sens s’impose, d’ailleurs, à l’autorité administrative compétente pour délivrer le permis. Mais s’il constitue un « avis conforme », c’est parce qu’il vaut autorisation au titre de la réglementation sur la sécurité et l’accessibilité dans les « ERP » et ce, en application de l’article L.111-8 du Code de la construction et de l’urbanisme, lequel dispose :

« Les travaux qui conduisent à la création, l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu'après autorisation délivrée par l'autorité administrative qui vérifie leur conformité aux règles prévues aux articles L. 111-7, L. 123-1 et L. 123-2.
Lorsque ces travaux sont soumis à permis de construire, celui-ci tient lieu de cette autorisation dès lors que sa délivrance a fait l'objet d'un accord de l'autorité administrative compétente mentionnée à l'alinéa précédent »

ce qui ressort également des anciens articles L.421-1 et L.421-3 du Code de l’urbanisme et ressort encore clairement du nouvel article L.425-15 en ce qu’il dispose que :

« Lorsque le projet porte sur un établissement recevant du public, le permis de construire tient lieu de l'autorisation prévue par l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité administrative compétente qui peut imposer des prescriptions relatives à l'exploitation des bâtiments en application de l'article L. 123-2 du code de la construction et de l'habitation. Le permis de construire mentionne ces prescriptions ».

De ce fait, la solution retenue par la Cour administrative d’appel de Versailles nous semble poser un double problème.

D’une part, elle est de nature à introduire une distinction, qui ne nous semble pas avoir lieu d’être, selon que les travaux soient ou non soumis à permis de construire puisque lorsque tel n’est pas le cas, il nous semble qu’il serait difficile de considérer que l’autorisation prévue par l’article L.111-8 du Code de la construction et de l’habitation ne constitue pas une décision, alors que, selon la Cour, lorsque les travaux sont assujettis à permis de construire, il ne s’agirait que d’un avis qui, en tant que tel, n’est donc pas susceptible d’être assujetti à l’obligation posée par l’article 4 de la loi du 12 avril 2000.

D’ailleurs, on relèvera qu’à proprement parler, il résulte, notamment, de l’article L.111-8 du Code de l’urbanisme que lorsque les travaux projetés relèvent de la procédure de permis de construire, ce qu’il est convenu d’appeler « avis » est en fait prévu comme un accord ou, le cas échéant, comme un refus d’accord : difficile donc de ne pas y voir une décision.

D’autre part, il convient de préciser que la régularité d’un avis rendu dans le cadre de l’instruction d’une demande de permis de construire peut être contestée, notamment, en raison de l’incompétence de la personne qu’il l’a rendu (CE. 18 mai 1979, Kees, req. n°01680).

Or, si ces avis n’ont pas à comporter le nom, le prénom et la qualité de son signataire, force est d’admettre qu’il sera, pour le moins, difficile de contrôler et de contester la compétence de ce dernier.

Mais pour conclure sur ce point, on précisera que, selon nous, la véritable question posée en l’espèce avait trait à la nature de la commission d’arrondissement de sécurité et, plus précisément, au fait de savoir si elle constitue une autorité administrative au sens de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 et donc compte, aux termes de son article 1er, parmi « les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif » ; ce qui nous semble, toutefois, être le cas dès lors que :

- d’une part, les commissions d’arrondissement sont des démembrements des commissions départementales de sécurité, qui elle-même sont des émanations de la commission centrale instituée auprès du Ministère de l’intérieur (art.. R.123-29 ; CCH), et qui sont créées par le Préfet (art. R.123-38 ; CCH), lequel en fixe les attributions (art. R.123-29 ; CCH) et en fait assurer la présidence par le sous-préfet de l’arrondissement en cause (art. R.123-40 ; CCH) ;
- d’autre part, elle nous semble pourvoir s’analyser, à l’échelon de l’arrondissement, comme un organisme en charge de la gestion sur service public administratif, en l’occurrence du service public de la protection civile.

Dans la seconde affaire, c’est une décision de retrait d’un permis de construire qui était contestée pour ne pas indiquer le nom et le prénom du maire l’ayant signé (sur ce vice de forme et sa régularisation, voir ici et là). Mais ce moyen devait être rejeté par la Cour administrative d’appel de Lyon au motif suivant :

« Considérant que si la décision susmentionnée du maire de Lugrin comporte une signature accompagnée seulement de la mention « le maire » sans indication de son prénom et de son nom, il ressort toutefois des pièces du dossier que le maire avait seulement 12 jours auparavant, au titre de la procédure contradictoire préalable à l'intervention du retrait, signé une lettre adressée à la société comportant l'initiale de son prénom suivie de son nom ; que les signatures apposées sur ladite lettre et la décision litigieuse sont identiques ; que la société était ainsi à même dans les circonstances de l'espèce, d'identifier sans ambiguïté, l'auteur de la décision ; que le moyen doit être écarté »

La Cour a donc considéré que la circonstance que la décision de retrait contestée ne mentionnait pas le nom et le prénom de son signataire était sans incidence dès lors que le requérant, le titulaire du permis de construire ainsi retiré, était en mesure, par recoupement avec la lettre par laquelle le maire l’avait préalablement informé de son intention de procéder à ce retrait, d’identifier l’auteur de cette décision.

Il reste que l’obligation prescrite par l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 vaut non seulement à l’égard du destinataire de la décision mais également à l’égard des tiers, lesquels peuvent, parfois, avoir intérêt à agir à l’encontre d’une décision de retrait.

Mais en toute hypothèse, quelle que soit la nature de la décision en cause, la solution retenue par la Cour administrative de Lyon nous paraît donc de nature à moduler la portée de l’article précité selon la qualité de la personne qui l’invoque cependant que, pour sa part, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a récemment jugé, s’agissant d’un permis de construire anonyme jugé ainsi comme « entaché d’une irrégularité substantielle » que « la circonstance que ce moyen était invoqué par un tiers et non par le pétitionnaire du permis de construire est à cet égard inopérante » (CAA. Bordeaux, 23 février 2007, Cne de Sarlat-la-Caneda, req. n°04BX00670)…


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés