Dès lors qu’un parc de stationnement de plus de dix unités a vocation à être ouvert au public, il relève du champ d’application matériel de l’autorisation « ITD ». Par suite, sa réalisation ne peut faire l’objet d’une simple déclaration de travaux même si elle intervient en conséquence de l’annulation d’un précédent permis de construire.

CAA. Nancy, 28 septembre 2006, Mme Françoise A, req. n°04NC00175


Dans cette affaire, un premier permis de construire avait été annulé. En conséquence, le constructeur, en l’occurrence une association cultuelle, avait semble-t-il entendu régulariser la construction ainsi édifiée, du moins au regard de la réglementation de sécurité sur les Etablissements Recevant du Public (ERP), par l’aménagement d’une aire de parking susceptible de recevoir quarante véhicules. Mais pour ce faire, il s’était borné à formuler une simple déclaration de travaux à laquelle le maire ne s’était pas opposée.

Cette décision de non opposition devait toutefois être déférée par des riverains à la censure du Tribunal administratif de Strasbourg, lequel rejeta toutefois leur requête. Saisie en appel, la Cour administrative d’appel de Nancy devait, en revanche, faire droit à la demande d’annulation de la décision contestée et ce, au motif suivant :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 442-2 du code de l'urbanisme : « Dans les communes ou parties de communes mentionnées à l'article R. 442-1 est subordonnée à l'obtention d'une autorisation préalable délivrée au nom de l'Etat la réalisation d'installations ou de travaux dans les cas ci-après énumérés lorsque l'occupation ou l'utilisation du terrain doit se poursuivre durant plus de trois mois : b) Les aires de stationnement ouvertes au public et les dépôts de véhicules lorsqu'ils sont susceptibles de contenir au moins dix unités ; c) Les affouillements du sol, à la condition que leur superficie soit supérieure à 100 mètres carrés et que leur profondeur, dans le cas d'un affouillement, excède deux mètres » ; qu'aux termes de l'article R. 442-6 du même code : « L'autorisation (prévue à l'article R. 442-2) peut être refusée ou subordonnée à l'observation de prescriptions spéciales si les installations ou travaux, par leur situation, leur nature ou leur aspect, sont de nature à porter atteinte à la salubrité, à la sécurité ou à la tranquillité publique » ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du maire de Kuttolsheim en date du 28 juin 1999 a porté non opposition à la déclaration de travaux présentée par l'association Sakia Tsechen Ling en vue d'aménager un parking destiné à accueillir une quarantaine de véhicules qu'elle avait l'obligation de réaliser à la suite de l'annulation d'un permis de construire délivré le 20 juillet 1994 ; qu'eu égard à la fréquentation de locaux de l'association qui abrite une activité cultuelle ouverte au public, ledit parking doit être regardé comme constituant un parking public ; que, dès lors, ledit aménagement, qui ne portait pas sur des travaux exemptés de permis de construire, était soumis à la procédure d'autorisation prévue par les dispositions sus-rappelées du code de l'urbanisme ; qu'il s'ensuit que l'arrêté attaqué du maire de Kuttolsheim qui a statué sur la demande de l'association en se fondant sur les dispositions des articles L. 422-1 et R. 422-1 du code de l'urbanisme relatives à la déclaration de travaux exemptés de permis de construire, est entaché d'erreur de droit ».

La Cour administrative d’appel de Nancy a donc annulé la décision contestée au motif que le parc de stationnement projeté ne relevait pas du champ d’application de la déclaration de travaux exempté de permis de construire mais de l’autorisation d’installation et de travaux divers, dite autorisation « ITD », dès lors qu’il était susceptible d’accueillir plus de dix véhicules et devait être considéré comme ouvert au public.

Tout d’abord, on peut relever que l’association défenderesse soutenait que les travaux projetés relevaient du champ d’application de la déclaration de travaux dès lors que le parc de stationnement à aménager était d’usage privatif et qu’en toute hypothèse, la qualification erronée de la décision contestée ne constituait pas un vice de forme ou de procédure substantiel.

Un tel argument était doublement inopérant et pour partie contradictoire dès lors qu’une aire de stationnement ne relève jamais du régime déclaratif prévu par l’article L.422-1 du Code de l’urbanisme. De deux choses l’une, en effet :

- soit, le parc de stationnement est enterré et il est alors soumis à permis de construire qu’elle que soit sa destination et le nombre de places à aménager (CE. 26 octobre 1992, Giovanolla, Dr.adm., comm. n°555) sans qu’il soit utile de soutenir qu’il relève du champ d’application de l’autorisation « ITD » (CAA. Bordeaux, 14 décembre 1999, Epx Mercier, req. n°96BX01480) dans la mesure où il s’analyserait, d’une part, comme des travaux affouillement (art. R.442-2-c) ; C.urb) combinés, d’autre part, à des travaux d’aménagement d’aires de dépôt de véhicules (art. R.442-2-b) ; C.urb) ;
- soit, ce parc est en plein aire et il sera soumis à autorisation « ITD » s’il est ouvert au public et s’il est susceptible d’accueillir plus de dix véhicules (CE. 25 novembre 1988, SARL La Flèche, req. n°72.945).

Il s’ensuit qu’une aire de stationnement privative et/ou de moins de dix véhicules n’est soumis à aucune forme d’autorisation (CE. 11 mars 1970, Fayaubot, Rec., p.175) et, en toute état de cause, ne relève pas du champ d’application de la déclaration de travaux exemptés de permis de construire.

Il reste que lorsque ces travaux sont soumis à autorisation « ITD » la formulation d’une simple déclaration de travaux ne peut suffire. Il faut, en effet, rappeler que le régime déclaratif institué par l’article L.422-1 du Code de l’urbanisme est conçue comme une forme d’exception au principe d’autorisation préalable gouvernant la réalisation de tout travaux de construction ou d’aménagement.

Telle étant la raison pour laquelle le juge considère qu’un permis de construire délivré alors le projet était soumis à simple déclaration est sans incidence sur sa légalité (CAA. Marseille, 15 octobre 1998, SCI Les Oliviers, req. n°96MA01587) mais qu’en revanche, une décision de non opposition à déclaration est illégale lorsque le projet était assujetti à permis de construire (CAA. Marseille, 29 octobre 1998, M. Clerc, req. n°96MA11731). Et ce principe trouve donc à s’appliquer en matière d’autorisation « ITD » qui, rappelons-le, est une autorisation préalable dont le champ d’application et le régime sont fondamentalement distincts de ceux du permis de construire et de la déclaration de travaux, lesquels sont en revanche connexes.

Ensuite, il convient de rappeler que l’article R.422-2-c) du Code de l’urbanisme assujettit à autorisation « ITD », lorsqu’elles comprennent plus de dix unités, non pas seulement les aires de stationnement publiques – c’est-à-dire celles appartenant à une personne publique – mais, plus généralement, celles « ouvertes au public ».

Or, au cas présent, le parc de stationnement projeté était affecté à des locaux accueillant une activité cultuelle ouverte au public, ce dont la Cour administrative d’appel de Nancy a déduit qu’il constituait un parc également ouvert au public.

On peut, d’ailleurs, rappeler qu’un lieux de culte ouvert au public constitue un ERP de type V au sens du Code de la construction et de l’habitation dont le régime juridique s’applique à l’ensemble de l’établissement considéré ainsi qu’à ses dépendances et à ses annexes (à propos, d’un parc de stationnement : TA. Caen, 19 décembre 1974, Association de défense des riverains du parking de la place de la république, Rec., p.782).

Enfin et plus spécifiquement, il faut souligner que l’arrêt commenté relève que les travaux projetés visaient à « aménager un parking destiné à accueillir une quarantaine de véhicules qu'elle avait l'obligation de réaliser à la suite de l'annulation d'un permis de construire délivré le 20 juillet 1994 ».

A priori, la démarche de l’association tendait à régulariser la construction objet du permis de construire précédemment annulé au regard de la réglementation de sécurité applicables aux ERP. On rappellera, en effet, qu’en la matière, le permis de construire vaut également autorisation au titre de cette réglementation, laquelle procède de l’avis favorable de la commission départementale de sécurité émis au cours de l’instruction de la demande de permis.

Il s’ensuit qu’à défaut de permis de construire et donc d’autorisation de ladite commission, un ERP ne peut pas être ouvert d’où, selon nous, l’existence de « l’obligation » mise en exergue par l’arrêt commenté puisqu’en soi, l’annulation d’un permis de construire ne vaut pas obligation de présenter et d’obtenir l’autorisation d’urbanisme nécessaire à régulariser la construction édifiée en exécution de ce permis.

Il reste que, par principe, des travaux se rapportant à une construction illégale, c’est-à-dire à une construction édifiée sans autorisation ou en exécution d’une autorisation ultérieurement annulée, ne peuvent être autorisés que s’ils sont inclus dans une demande portant également sur la construction existante et ayant pour effet de régulariser l’ensemble de cette dernière au regard des prescriptions d’urbanisme qui lui sont alors opposables (CE. 9 juillet 1986, Thalamy, req. n°51.172). C’est pourquoi des travaux de façade d’une construction illégale ne pourront pas faire l’objet d’une simple déclaration de travaux mais devront relever d’un permis de construire portant sur l’ensemble de la construction (CE. 30 mars 1994, Gigoult, req. n°137.881).

En première analyse, on aurait donc pu s’attendre à ce que la Cour administrative d’appel de Nancy annule la décision contestée de non opposition à déclaration de travaux non pas parce que les travaux projetés relevaient isolément du champ d’application de l’autorisation « ITD » mais parce que liés à une construction illégale, ils ne pouvaient être autorisés que dans le cadre d’un permis de construire également destiné à régulariser cette dernière.

On sait, toutefois, que les arrêts faisant application de la jurisprudence « Thalamy » (CE. 9 juillet 1986, Thalamy, req. n°51.172) ont toujours souligné que le principe posé par cette dernière valait à l’égard des travaux devant « prendre appui » sur une construction illégale. C’est ainsi que le Conseil d’Etat a ultérieurement précisé que ce principe ne valait pas pour les travaux projetés sur des constructions dissociables de celles entachées d’illégalité même si elles relèvent toute d’une même entreprise de construction (CE. 25 avril 2001, Ahlborn, req. n°207.095).

Il semble donc que la Cour administrative d’appel de Nancy a considéré que dans la mesure où les travaux d’aménagement projetés ne prenaient pas appui sur la construction édifiée en conséquence du permis de construire précédemment annulé, ceux-ci n’exigeaient pas d’obtenir un permis de construire de régularisation et, par voie de conséquence, devaient relever d’une autorisation « ITD » ne portant que sur ces travaux.

Dans cette mesure, l’arrêt commenté peut-être rapproché de celui par lequel la Cour administrative d’appel de Marseille avait validé un permis de construire ayant pour objet la réalisation d’un garage souterrain de trente-cinq places de stationnement affectées à un immeuble précédemment édifié en exécution d’un permis de construire depuis frappé de caducité au motif que ce permis de construire n’était pas illégal du seul fait qu’il ne portait pas sur l’ensemble de la construction antérieurement construite et qu’il ne prévoyait pas un nombre de places suffisant pour régulariser cette dernière (CAA. Marseille 27 mars 2003, Cne de Nice c/ Synd. des copropriétaires de la résidence Pierre Blanche, req. n°98MA0633).


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat à la Cour
Cabinet Frêche & Associés

Lorsque l’article 9 du règlement d’urbanisme local régit l’emprise au sol maximale des constructions en considération non pas de la superficie du terrain d’assiette du projet mais au regard de celle de l’unité foncière, seule la surface des parcelles dont le pétitionnaire est propriétaire peut être pris en compte pour apprécier l’emprise au sol de la construction projetée et, partant, la légalité du permis de construire s’y rapportant.

CAA. Douai, 21 septembre 2006, M. Michel X., req. n°05DA01426


Dans cette affaire, un permis de construire quatre maisons individuelles sur un même terrain d’assiette avait été obtenu le 31 janvier 2002. Le 7 mars suivant le Maire devait, toutefois, procéder au retrait de ce permis de construire au motif que le pétitionnaire s’était faussement déclaré propriétaire d’une des parcelles à construire et qu’après déduction de la superficie de cette portion du terrain d'assiette du projet, ce dernier méconnaissait les dispositions du règlement du plan d'occupation des sols de la commune relatif à l'emprise maximale au sol des constructions.

Il faut en effet préciser qu’en l’espèce l’article 9 du plan d’occupation des sols communal disposait que « l'emprise au sol de toute construction ne peut excéder 20 % de la superficie du secteur parc couvrant l'unité foncière concernée, sauf pour les terrains et parc de sports ».

Or, la notion d’unité foncière se définit comme « un îlot de propriété d’un seul tenant, composé d’une parcelle ou d’un ensemble de parcelles appartenant à un même propriétaire ou à une même indivision » (CE. 27 juin 2005, Cne de Chambéry, req. n°263.667) cependant que la notion de terrain d’assiette d’un projet recouvre de façon plus opérationnelle l’ensemble des parcelles sur lesquelles porte une demande de permis de construire.

Il s’ensuit que ces deux notions ne se recoupent pas nécessairement et, plus concrètement, qu’un terrain d’assiette peut inclure une partie seulement d’une unité foncière plus vaste ou, comme en l’espèce, plusieurs unités foncières. Il reste que lorsqu’une prescription d’un règlement d’urbanisme local est édictée en considération des caractéristiques de l’unité foncière, la légalité d’un permis de construire doit être appréciée au regard de ces seules dernières et non pas en considération de celles du terrain d’assiette pris dans son ensemble. C’est pourquoi, dans l’arrêté commenté, la Cour administrative d’appel de Douai à jugé :

« Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article UB 9-4 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune d'Haubourdin applicable en l'espèce : « L'emprise au sol de toute construction ne peut excéder 20 % de la superficie du secteur parc couvrant l'unité foncière concernée, sauf pour les terrains et parc de sports » (…) ; qu'il résulte de l'instruction que la construction autorisée par le permis de construire litigieux délivré le 31 janvier 2002 par le maire d'Haubourdin à la SCI « Saint-André » en vue de la construction de quatre maisons individuelles, avait pour effet, compte tenu de la superficie du terrain d'assiette sur lequel la société pouvait légalement prétendre à un droit de construire en qualité de propriétaire dudit terrain, de dépasser de 31,60 m2 l'emprise au sol autorisée par les dispositions précitées de l'ensemble des bâtiments édifiés sur ce terrain (…) qu'ainsi c'est à bon droit que le maire de la commune d'Haubourdin, en constatant l'illégalité dont était entaché le permis de construire qu'il avait délivré, a, par arrêté en date du 7 mars 2002, retiré l'autorisation précédemment accordée ».

Il faut ainsi souligner que ni le retrait du permis de construire du 30 janvier 2002, ni l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Douai n’est motivé par la fraude à l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme qu’a constitué le fait pour le pétitionnaire de se déclarer faussement propriétaire de l’ensemble du terrain d’assiette du projet et ce faisant, d’induire que ce dernier constituait une seule et même unité foncière.

On sait, en effet, qu’aux termes de l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme une demande de permis de construire ne peut être présentée que par le propriétaire du terrain à construire et/ou par une personne disposant d’un titre habilitant à construire. Et dans ce second cas, il incombe au pétitionnaire de renseigner le formulaire de demande « CERFA » sur ce point et de produire le titre l’habilitant à obtenir un permis de construire sur le terrain. A défaut, il est considéré comme le propriétaire apparent de ce dernier.

Mais au cas présent, le pétitionnaire ne s’était pas borné à omettre de fournir les renseignements requis mais avait déclaré être propriétaire de l’ensemble des parcelles d’assiette de son projet. Il reste qu’en vertu d’une jurisprudence constante, le fait de se déclarer faussement propriétaire de l’ensemble ou d’une partie du terrain à construire est constitutif d’une fraude entachant d’illégalité le permis de construire obtenu et susceptible d’en justifier le retrait sans qu’aucun délai ne soit opposable à l’administration pour ce faire.

Mais ce n’est donc pas sur le terrain de la fraude que le retrait du permis de construire du 30 janvier 2002 a été validé mais sur le seul fondement de l’article 9 du règlement d’urbanisme local en ce qu’il régissait l’emprise des constructions en considération de la superficie de l’unité foncière et en considération du fait qu’après déduction de la superficie de la portion du terrain d'assiette dont le pétitionnaire s’était faussement déclaré propriétaire, le projet méconnaissait les prescriptions dudit article 9.

Il faut donc en déduire que même si le pétitionnaire avait disposé d’un titre habilitant à construire sur cette portion de terrain, sa superficie n’aurait pas pu être prise en compte pour établir l’emprise au sol des constructions projetées dès lors qu’il n’en était pas propriétaire puisque la Cour a apprécié cette emprise au seul regard « de la superficie du terrain d'assiette sur lequel la société pouvait légalement prétendre à un droit de construire en qualité de propriétaire dudit terrain ».

Il s’ensuit que lorsque l’article 9 du règlement d’urbanisme local régit l’emprise au sol maximale des constructions en considération non pas de la superficie du terrain d’assiette du projet mais au regard de celle de l’unité foncière seule la surface des parcelles dont le pétitionnaire est effectivement propriétaire peut être pris en compte pour apprécier l’emprise au sol de la construction projetée et, a contrario, qu’il convient, le cas échéant, de ne pas prendre en compte les autres parcelles composant le terrain d’assiette du projet même si le pétitionnaire dispose d’un titre habilitant à construire sur ces dernières.

Pour satisfaire aux prescriptions de l’article 9 du POS communal le pétitionnaire aurait donc dû non pas se borner à se déclarer faussement propriétaire de la portion de terrain en cause mais acquérir effectivement cette dernière, quitte à le faire dans le seul but d’augmenter ses droits à construire en qualité de propriétaire au regard de cet article puisque le Conseil d’Etat a jugé que le fait d’acquérir une bande de terrain voisine du terrain à construire aux seules fins de respecter les prescriptions du règlement d’urbanisme local relatives à l’emprise au sol et à la densité des constructions n’est pas constitutif d’une fraude (CE. 30 décembre 2002, SCI d’HLM de Lille et environs, req. n°232.584 ; voir également ici).


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat à la Cour
Cabinet Frêche & Associés.