Si aux termes de la loi « Urbanisme et Habitat » du 2 juillet 2003, le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) d’un PLU ne constitue pas un document opposable aux constructeurs, ses orientations peuvent néanmoins justifier une décision de sursis à statuer opposée à une demande de permis de construire sur le fondement de l’article L.123-6 du Code de l’urbanisme.

CE. 1er décembre 2006, Sté GFLBI, req. n°296.543


Aux termes de l’article L.123-6.al.-2 du Code de l’urbanisme et « à compter de la publication de la délibération prescrivant l’élaboration d’un plan local d’urbanisme, l’autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l’article L.111-18, sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan ».

Mais si, par principe, les dispositions de l’article L.123-6.al.-2 du Code de l’urbanisme peuvent être opposées à une demande d’autorisation de construire ou d’aménagement dès la publication de l’arrêté prescrivant l’établissement du PLU (CE. 3 février 1975, Cie pour l’équipement, le financement et la construction, Rec., p. 612) jusqu’à la publication du PLU approuvé (CE. 14 novembre 1984, Cicchini, Dr.adm., 1985, n°67), il est, néanmoins, nécessaire que les intentions urbanistiques de la commune à l’égard du terrain pour lequel la demande d’autorisation est présentée aient atteint un degré de précision pour justifier le sursis à exécuter (CE. 17 avril 1993, Cne de Gasny, req. n° 131.867).

En effet, pour que l’autorité compétente puisse régulièrement et concrètement apprécier les effets de la construction en cause sur le futur plan, encore faut-il que ses grandes soient déterminées à la date où elle édicte une telle décision et, plus concrètement, que les futures prescriptions du document d’urbanisme local « aient atteint un état d’avancement suffisant qui permette à l’autorité compétente de se livrer à une comparaison entre le projet de construction et les futures dispositions et de fonder sa décision » (Circulaire n°88-26 du 25 mars 1988, §4.6, BOMET, 10 avril 1988, n°10).

Il résulte de ainsi de la jurisprudence rendue en la matière que l’élaboration de ces prescriptions peut être considérée comme suffisamment avancée et, par voie de conséquence, le sursis à exécution justifié dès lors le rapport de présentation (CE. 21 juin 1985 Sté Parigès, req. n° 33.511), le zonage (CE. 26 mars 1990, Commune de Mesnil-Saint-Pierre, req. n°86.482) et/ou le règlement de zone (CE. 23 octobre 1987, Barnier, Rec., p. 322) ont été établis. À titre d’exemple, le Conseil d’Etat a ainsi considéré, dans un arrêt de synthèse, que :

« Considérant que pour surseoir à statuer sur la demande de permis de construire présentée par Mme Baer en vue de l’édification à Romanswiller de deux immeubles d’habitation, le Préfet du Bas-Rhin s’est fondé sur ce que les constructions projetées étaient situées en zone II NA du POS en préparation de cette commune, réservé à une urbanisation ultérieure ; qu’il ressort des pièces du dossier qu’à la date de la décision de sursis le zonage de ce plan d’occupation des sols, le rapport de présentation de ce document, le règlement applicable à la zone II NA et diverses annexes techniques avaient été établis ; que, dans ces conditions, l’état d’avancement du POS de la commune de Romanswiller était suffisant pour justifier légalement une décision de sursis » (CE. 22 mars 1991, Min. de l’Equip. C/ Mme Baer, req. n° 110.338).

Mais depuis l’entrée en vigueur de la loi du 13 décembre 2000 dite « SRU » et, plus encore, de la loi du 2 juillet 2003 dite « Urbanisme & Habitat », la question se posait de savoir si le seul établissement du PADD et de ses principales orientations pouvaient justifier une décision de sursis à statuer fondée sur l’article L.123-6.al.2 du Code de l’urbanisme. La réponse n’était pas évidente puisque si la loi « SRU » a ajouté au contenu traditionnel des documents d’urbanisme locaux (rapport de présentation, règlement, documents graphiques et annexes) ce nouveau document, celui-ci y occupe, à tous les égards, une place à part.

D’une part, celui-ci a un contenu très général puisqu’aux termes de l’article R.123-3 du Code de l’urbanisme, « le projet d'aménagement et de développement durable définit, dans le respect des objectifs et des principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, les orientations d'urbanisme et d'aménagement retenues pour l'ensemble de la commune ».

D’autre part, son établissement doit intervenir bien en amont de la procédure d’élaboration et, en toute hypothèse, deux mois avant l’adoption du projet de PLU à l’occasion de laquelle le contenu des documents composant le PLU est arrêté, dès lors que l’article L.123-9 du Code de l’urbanisme précise que « un débat a lieu au sein du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement mentionné à l'article L. 123-1, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme ».

Néanmoins, le Tribunal administratif d’Orléans avait pu juger, sous l’empire de l’article R.123-1 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de la loi « SRU », lequel précisait alors expressément que ce document était opposable aux tiers, que le PADD pouvait justifier une décision de sursis à statuer sur une demande de permis de construire (TA. Orléans, 23 mai 2002, Cne de Vierzon, req. n°01-04307).

Mais certains commentateurs avaient estimé que cette jurisprudence était obsolète depuis l’entrée en vigueur de la loi « Urbanisme & Habitat » puisque celle-ci a supprimé l’opposabilité du PADD pour ne laisser ainsi opposables que le rapport de présentation, le règlement et les documents graphiques visés par les articles R.123-11 et R.123-12 du Code de l’urbanisme ; les annexes prescrites par les articles R.123-13 et R.123-14 étant imposées uniquement « à titre informatif ». Il reste que par l’arrêt commenté, le Conseil d’Etat a donc jugé que :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que la mise en révision du plan d'occupation des sols en vue de sa transformation en plan local d'urbanisme a été prescrite par une délibération du 27 avril 2004 ; que le conseil municipal de l'Haÿ-les-Roses a débattu le 22 novembre 2005 des orientations du projet d'aménagement et de développement durable et d'orientations particulières d'aménagement pour certains secteurs de la commune ; que le projet d'aménagement et de développement durable prévoit notamment de mettre en valeur l'aqueduc de la Vanne et d' « accompagner le tracé de l'aqueduc par un règlement de zonage favorisant un tissu urbain « vert », type « cité jardin » ;
considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 2 juillet 2003, les plans locaux d'urbanisme « comportent un projet d'aménagement et de développement durable qui définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune / Les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols» ; que si le projet d'aménagement et de développement durable n'est pas directement opposable aux demandes d'autorisation de construire, il appartient à l'autorité compétente de prendre en compte les orientations d'un tel projet, dès lors qu'elles traduisent un état suffisamment avancé du futur plan local d'urbanisme, pour apprécier si une construction serait de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution de ce plan ; qu'ainsi, le juge des référés n'a pas commis d'erreur de droit lorsqu'il a estimé qu'en l'espèce, le moyen tiré de ce que la décision de sursis à statuer méconnaissait l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme n'était pas de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision de sursis à statuer ; qu'il a pu, par une appréciation souveraine des faits exempte de dénaturation, estimer, sans erreur de droit, que n'étaient pas davantage de nature à faire naître un doute sérieux les moyens tirés de ce que le projet de construction n'était pas, compte tenu de ses caractéristiques, de nature à compromettre l'objectif précité du plan d'aménagement et de développement durable et de ce qu'avaient été méconnues les dispositions de l'article R. 111-26-2 du code de l'urbanisme relatives à la durée du sursis ».

On soulignera, toutefois, que la circonstance que la collectivité compétente ait débattu sur les principales orientations du PADD n’est pas, par principe et en toute hypothèse, de nature à justifier une décision de sursis à statuer dès lors que le Conseil d’Etat a précisé qu’il pouvait en être ainsi dès lors que lesdites orientations « traduisent un état suffisamment avancé du futur plan local d'urbanisme, pour apprécier si une construction serait de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution de ce plan ».

A contrario, une décision de sursis à statuer semble donc pouvoir encore être légalement opposée sur le fondement de l’article L.123-6.al.2 du Code de l’urbanisme dès lors que l’état du futur PLU est suffisamment avancé, sans qu’il soit donc nécessairement besoin que la collectivité compétente ait d’ores et déjà débattu sur les orientations de son PADD.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat à la Cour
Cabinet Frêche & Associés