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07 décembre 2006
Une décision de sursis à statuer sur une demande de permis de construire peut être régulièrement motivée par la prise en compte des orientations du PADD
Si aux termes de la loi « Urbanisme et Habitat » du 2 juillet 2003, le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) d’un PLU ne constitue pas un document opposable aux constructeurs, ses orientations peuvent néanmoins justifier une décision de sursis à statuer opposée à une demande de permis de construire sur le fondement de l’article L.123-6 du Code de l’urbanisme.
CE. 1er décembre 2006, Sté GFLBI, req. n°296.543
Aux termes de l’article L.123-6.al.-2 du Code de l’urbanisme et « à compter de la publication de la délibération prescrivant l’élaboration d’un plan local d’urbanisme, l’autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l’article L.111-18, sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan ».
Mais si, par principe, les dispositions de l’article L.123-6.al.-2 du Code de l’urbanisme peuvent être opposées à une demande d’autorisation de construire ou d’aménagement dès la publication de l’arrêté prescrivant l’établissement du PLU (CE. 3 février 1975, Cie pour l’équipement, le financement et la construction, Rec., p. 612) jusqu’à la publication du PLU approuvé (CE. 14 novembre 1984, Cicchini, Dr.adm., 1985, n°67), il est, néanmoins, nécessaire que les intentions urbanistiques de la commune à l’égard du terrain pour lequel la demande d’autorisation est présentée aient atteint un degré de précision pour justifier le sursis à exécuter (CE. 17 avril 1993, Cne de Gasny, req. n° 131.867).
En effet, pour que l’autorité compétente puisse régulièrement et concrètement apprécier les effets de la construction en cause sur le futur plan, encore faut-il que ses grandes soient déterminées à la date où elle édicte une telle décision et, plus concrètement, que les futures prescriptions du document d’urbanisme local « aient atteint un état d’avancement suffisant qui permette à l’autorité compétente de se livrer à une comparaison entre le projet de construction et les futures dispositions et de fonder sa décision » (Circulaire n°88-26 du 25 mars 1988, §4.6, BOMET, 10 avril 1988, n°10).
Il résulte de ainsi de la jurisprudence rendue en la matière que l’élaboration de ces prescriptions peut être considérée comme suffisamment avancée et, par voie de conséquence, le sursis à exécution justifié dès lors le rapport de présentation (CE. 21 juin 1985 Sté Parigès, req. n° 33.511), le zonage (CE. 26 mars 1990, Commune de Mesnil-Saint-Pierre, req. n°86.482) et/ou le règlement de zone (CE. 23 octobre 1987, Barnier, Rec., p. 322) ont été établis. À titre d’exemple, le Conseil d’Etat a ainsi considéré, dans un arrêt de synthèse, que :
« Considérant que pour surseoir à statuer sur la demande de permis de construire présentée par Mme Baer en vue de l’édification à Romanswiller de deux immeubles d’habitation, le Préfet du Bas-Rhin s’est fondé sur ce que les constructions projetées étaient situées en zone II NA du POS en préparation de cette commune, réservé à une urbanisation ultérieure ; qu’il ressort des pièces du dossier qu’à la date de la décision de sursis le zonage de ce plan d’occupation des sols, le rapport de présentation de ce document, le règlement applicable à la zone II NA et diverses annexes techniques avaient été établis ; que, dans ces conditions, l’état d’avancement du POS de la commune de Romanswiller était suffisant pour justifier légalement une décision de sursis » (CE. 22 mars 1991, Min. de l’Equip. C/ Mme Baer, req. n° 110.338).
Mais depuis l’entrée en vigueur de la loi du 13 décembre 2000 dite « SRU » et, plus encore, de la loi du 2 juillet 2003 dite « Urbanisme & Habitat », la question se posait de savoir si le seul établissement du PADD et de ses principales orientations pouvaient justifier une décision de sursis à statuer fondée sur l’article L.123-6.al.2 du Code de l’urbanisme. La réponse n’était pas évidente puisque si la loi « SRU » a ajouté au contenu traditionnel des documents d’urbanisme locaux (rapport de présentation, règlement, documents graphiques et annexes) ce nouveau document, celui-ci y occupe, à tous les égards, une place à part.
D’une part, celui-ci a un contenu très général puisqu’aux termes de l’article R.123-3 du Code de l’urbanisme, « le projet d'aménagement et de développement durable définit, dans le respect des objectifs et des principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, les orientations d'urbanisme et d'aménagement retenues pour l'ensemble de la commune ».
D’autre part, son établissement doit intervenir bien en amont de la procédure d’élaboration et, en toute hypothèse, deux mois avant l’adoption du projet de PLU à l’occasion de laquelle le contenu des documents composant le PLU est arrêté, dès lors que l’article L.123-9 du Code de l’urbanisme précise que « un débat a lieu au sein du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement mentionné à l'article L. 123-1, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme ».
Néanmoins, le Tribunal administratif d’Orléans avait pu juger, sous l’empire de l’article R.123-1 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de la loi « SRU », lequel précisait alors expressément que ce document était opposable aux tiers, que le PADD pouvait justifier une décision de sursis à statuer sur une demande de permis de construire (TA. Orléans, 23 mai 2002, Cne de Vierzon, req. n°01-04307).
Mais certains commentateurs avaient estimé que cette jurisprudence était obsolète depuis l’entrée en vigueur de la loi « Urbanisme & Habitat » puisque celle-ci a supprimé l’opposabilité du PADD pour ne laisser ainsi opposables que le rapport de présentation, le règlement et les documents graphiques visés par les articles R.123-11 et R.123-12 du Code de l’urbanisme ; les annexes prescrites par les articles R.123-13 et R.123-14 étant imposées uniquement « à titre informatif ». Il reste que par l’arrêt commenté, le Conseil d’Etat a donc jugé que :
« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que la mise en révision du plan d'occupation des sols en vue de sa transformation en plan local d'urbanisme a été prescrite par une délibération du 27 avril 2004 ; que le conseil municipal de l'Haÿ-les-Roses a débattu le 22 novembre 2005 des orientations du projet d'aménagement et de développement durable et d'orientations particulières d'aménagement pour certains secteurs de la commune ; que le projet d'aménagement et de développement durable prévoit notamment de mettre en valeur l'aqueduc de la Vanne et d' « accompagner le tracé de l'aqueduc par un règlement de zonage favorisant un tissu urbain « vert », type « cité jardin » ;
considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 2 juillet 2003, les plans locaux d'urbanisme « comportent un projet d'aménagement et de développement durable qui définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune / Les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols» ; que si le projet d'aménagement et de développement durable n'est pas directement opposable aux demandes d'autorisation de construire, il appartient à l'autorité compétente de prendre en compte les orientations d'un tel projet, dès lors qu'elles traduisent un état suffisamment avancé du futur plan local d'urbanisme, pour apprécier si une construction serait de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution de ce plan ; qu'ainsi, le juge des référés n'a pas commis d'erreur de droit lorsqu'il a estimé qu'en l'espèce, le moyen tiré de ce que la décision de sursis à statuer méconnaissait l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme n'était pas de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision de sursis à statuer ; qu'il a pu, par une appréciation souveraine des faits exempte de dénaturation, estimer, sans erreur de droit, que n'étaient pas davantage de nature à faire naître un doute sérieux les moyens tirés de ce que le projet de construction n'était pas, compte tenu de ses caractéristiques, de nature à compromettre l'objectif précité du plan d'aménagement et de développement durable et de ce qu'avaient été méconnues les dispositions de l'article R. 111-26-2 du code de l'urbanisme relatives à la durée du sursis ».
On soulignera, toutefois, que la circonstance que la collectivité compétente ait débattu sur les principales orientations du PADD n’est pas, par principe et en toute hypothèse, de nature à justifier une décision de sursis à statuer dès lors que le Conseil d’Etat a précisé qu’il pouvait en être ainsi dès lors que lesdites orientations « traduisent un état suffisamment avancé du futur plan local d'urbanisme, pour apprécier si une construction serait de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution de ce plan ».
A contrario, une décision de sursis à statuer semble donc pouvoir encore être légalement opposée sur le fondement de l’article L.123-6.al.2 du Code de l’urbanisme dès lors que l’état du futur PLU est suffisamment avancé, sans qu’il soit donc nécessairement besoin que la collectivité compétente ait d’ores et déjà débattu sur les orientations de son PADD.
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat à la Cour
Cabinet Frêche & Associés
09:25 Publié dans POS/PLU , sursis à statuer | Lien permanent | Commentaires (12) | Trackbacks (0) | Envoyer cette note | Tags : urbanisme, PADD, sursis à statuer
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Commentaires
On sait que la jurisprudence du CE a été traditionnellement laxiste sur les exigences posées pour permettre de surseoir à statuer sur les demandes de permis de construire. On en a ici une nouvelle illustration avec le statut mystérieux de ce document qui n'est pas opposable "directement" mais opposable en cas de sursis à statuer (soit dit en passant cette opposabilité n'est pas moins directe puisque c'est la décision de sursis s'appuiera directement sur le PADD).
Cette suspension aussi mal organisée du droit de construire (qui constitue, quand même, malgré les réglementations, une prérogative de principe rattachée au droit de propriété) me semble éminemment contestable.
Ecrit par : Frédéric Rolin | 11 décembre 2006
Laxisme du juge dans son contrôle ? je ne sais pas. En tous les cas, les décisions opposant le sursis font l'objet d'un contrôle normal, alors que celle refusant de ne pas opposer le sursis d'un contrôle restreint. Ici, la difficulté provient d'effectuer un choix (pour l'administration) et un contrôle (pour le juge, a fortiori des référés) sur de simples orientations du PADD. L'administration doit prendre en compte les orientations d'un PADD, dès lors qu'elle sont suffisamment précises ou plutôt traduisent un état suffisamment avancé du futur PLU. Ensuite, le juge de cassation, pour sa part n'exerce pas de contrôle (sauf dénaturation) de l'appréciation des faits donnée par l'adminitstration. On pourrait sans doute aussi penser que le fait de savoir si les orientations du PAD traduisent un état suffisamment avancé du PLU relève de l'appréciation souveraine du juge du fond...
L'un dans l'autre, on peut penser que le juge des référés ne suspendra que très rarement des décisions opposant le sursis.
Et je ne parle même pas de la condition d'urgence. D'ailleurs, si souvent pour le pétitionnaire il y a urgence à suspendre une décision de sursis, c'est justement en raison de l'état d'avancement de la procédure aboutissant à la modification du document d'urbanisme qui risquent de ne plus rendre possibile la construction envisagée. Autrement dit, l'urgence justifie le sursis à statuer sur le fond !
Cela étant, il me semble qu'avant la réforme de 2000, on ne pouvait obtenir de sursis à exécution du sursis à statuer
Ecrit par : somni | 13 décembre 2006
La possibilité d'obtenir la suspension d'une décision de sursis à statuer sur une demande d'autorisation d'urbanisme est moins liée à la réforme de 2000 qu'à un revirement de jurisprudence opéré par le Conseil d'Etat (CE. 23 janvier 2004, Cne de Meyreuil, req. n°257.779; voir notamment les conclusions du Commissaire De Silva publiées in BJDU, n°1/2004, p.63).
Dans cette affaire, la Haute Cour a d'ailleurs reconnu l'urgence à suspendre puisque la décision litigieuse était susceptible de faire tomber la promesse de vente dont bénéficiait le pétitionnaire.
Ainsi que l'illustre cet exemple, il me semble donc que la suspension d'une décision de sursis à statuer peut être obtenue dans les mêmes conditions, et donc avec les mêmes difficultés, qu'une décision de refus d'autorisation d'urbanisme.
Pour le reste, c'est principalement la largesse des conditions et du régime du sursis à statuer qui me semblent contestables.
Pour ma part, je considère qu'un dispositif "équitable" consisterait à n'autoriser le sursis qu'à compter de l'arrêt du projet de PLU et d'en limiter la durée à 6 mois dont l'expiration, à défaut d'adoption définitive du projet, emporterait la formation d'une autorisation tacite sans que le pétitionnaire n'ait à confirmer sa demande initiale.
Ecrit par : P.E. DURAND | 13 décembre 2006
Je partage votre dernier avis...
Non seulement il faut actuellement redéposer un dossier complet de PC, on se demande si l'administration a conscience des coûts que cela représente, mais le sursis a statuer à un caractère rétroactif absolument intolérable.
Ex: je dépose un PC conforme en septembre, et un conseil municipal décide en novembre que le PLU ne permettra plus ce genre de projet, et gele donc finalement le projet, pour une réponse ( a priori négative) qui appliquera sur un dossier conforme des nouvelles rêgles...
Nils
Ecrit par : nils | 15 décembre 2006
Il me semble devoir être précisé que votre exemple n'est pas propre aux décisions de sursis à statuer mais n'est qu'une des conséquences du principe (logique et normal) selon lequel la légalité d'un permis de construire s'apprécie en considération des normes en vigueur à sa date d'édiction (CE. 7 mars 1975, Cne de Bordères-sur-l'Echez, req. n°91.411) et non pas au regard de celles opposables à la date de présentation de la demande (CE. 26 mars 1997, ADLA, req. n°172.183).
Ecrit par : P.E. DURAND | 15 décembre 2006
hélas oui c'est le règlement applicable a la date de l'arrété qui prévot. Ce qui ne simplifie pas le travail, puisqu'il faudrait déposer un dossier conforme à un règlement qui n'existe pas encore!
Merci pour votre blog très informatif
Ecrit par : nils | 15 décembre 2006
C'est vrai. Je rappelle cependant qu'il existe certains instrument (l'autorisation de lotir ou, d'une façon plus générale, le certificat d'urbanisme opérationnel) permettant de de cristaliser pour une certaine période les normes d'urbanisme opposables au projet
Ecrit par : P.E.DURAND | 15 décembre 2006
Oui. Il s'agit bien d'un moyen permettant d'augmenter la sécurité juridique des pétitionnaires, mais il y a des limites : l'annulation d'un jugement annulant un certificat d'urbanisme est sans conséquence sur sa durée de validité. Une telle annulation, dès lors revêt un caractère quelque peu "platonique".
Voir cette curieuse décision du Conseil d'Etat, mentionnée aux tables du lebon :
http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGXBX2003X06X000000218312
Cela dit, dans le même temps, le Conseil d'Etat délivre le mode opératoire pour éviter le piège contentieux. le pétitionnaire n'est pas privé de la possibilité de déposer son permis dans le délai de cristallisation d'un an, et de contester un éventuel refus...
je sors un peu du cadre, mais je ne crois pas être totalement hors sujet
Ecrit par : somni | 15 décembre 2006
concretement peut on déposer un dossier modificatif, ou un autre permis pendant cette période de 2 ans, ou bloque t'on définitivement toute intervention jusqu'a la décision de l'autorité compétente ( d'accorder ou de refuser le PC).?
Les conséquences économiques d'un blocage d'un projet pendant les 2 ans et 2 mois peuvent dans certains cas avoir j'imagine des conséquences dramatiques...
Ecrit par : nils | 15 décembre 2006
A mon sens, sauf à ce qu'il s'agisse d'un projet à l'économie générale substantiellement différente du premier et "compatible" avec le PLU en cours d'élaboration, la présentation d'une nouvelle demande d'autorisation ne permet pas de contourner la contrainte.
On sait, en effet, qu'une nouvelle demande indentique à celle ayant fait l'objet d'un refus exprès ne peut, en l'absence d'une décision expresse, emporter la formation d'un permis de construire tacite puisqu'en substance, un second refus exprès serait purement confirmatif du premier ; le pétitionnaire ne pouvant contester le second si les délais de recours à l'encontre du premier sont clos.
La théorie des décisions confirmatives me semble applicable dans l'hypothèse retenue.
Ecrit par : P.E. DURAND | 15 décembre 2006
ahh oui je comprends bien, j'évoquais plutôt la possibilité de déposer un dossier différent sur le meme site, avec un projet différent: doit on attendre une décision ferme sur le premier projet pour pouvoir déposer un nouveau dossier (conforme au nouveau PLU, lui)
Merci!
j'ajoute votre blog au mien :)
N
Ecrit par : nils | 15 décembre 2006
Dans ce cas, c'est évidemment possible.
Ecrit par : P.E. DURAND | 15 décembre 2006