Le simple fait qu’il porte sur deux unités foncières distinctes et non contiguës suffi(rai)t à affecter d’illégalité l’ensemble du permis de construire attaqué et, par voie de conséquence, à en prononcer l’annulation totale.

CAA. Douai, 14 décembre 2012, Oise Habitat, req. n°11DA01028

Dans cette affaire, le pétitionnaire avait obtenu un seul et unique permis de construire portant sur la réalisation, d’une part, d’un ensemble immobilier à destination de logements et, d’autre part, d’un local commercial mais ce, sur deux parcelles séparées par des propriétés tierces et, donc, sur deux unités foncières et non contigües. C’est pour ce motif notamment que ce permis de construire fut annulé en première instance ; ce que la Cour administrative d’appel de Douai devait ainsi confirmer :

« considérant que si une seule demande de permis de construire peut être déposée pour un projet devant être réalisé sur plusieurs terrains appartenant à un ou plusieurs propriétaires, c'est à la condition que ceux-ci soient contigus ;
Considérant que M. et Mme A ont fait valoir, sans que leur affirmation soit contredite par les pièces du dossier, que le projet de construction litigieux de vingt-quatre logements individuels et d'un local commercial est envisagé sur deux emplacements proches dénommés l'un " la République " et l'autre " les Marions " mais séparés par des parcelles appartenant à des tiers ; que, par suite, en l'absence de contiguïté des parcelles servant de terrain d'assiette au projet, le maire de Villers-Saint-Paul a entaché d'illégalité son autorisation en délivrant un seul permis de construire pour l'ensemble du projet ; que ce moyen est de nature à entraîner l'annulation totale du permis de construire litigieux ».

Selon la Cour, le seul fait que le permis de construire attaqué porte sur deux unités foncières distinctes et non contiguës suffit donc à l’affecter d’illégalité dans son ensemble et, par voie de conséquence, à en prononcer l’annulation totale.

La solution retenue nous parait sujette à caution et, en toute hypothèse, doit être nuancée, ne serait qu’au regard du régime en vigueur depuis le 1er octobre 2007 ; étant relevé que dans cette affaire le permis de construire attaqué avait été délivré le 13 mars 2007.

Au premier chef, force est en effet de constater que l’affirmation selon laquelle « si une seule demande de permis de construire peut être déposée pour un projet devant être réalisé sur plusieurs terrains appartenant à un ou plusieurs propriétaires, c'est à la condition que ceux-ci soient contigus » ne résulte d’aucune disposition législative ou règlementaire citée par la Cour. Et pour cause puisque même sous l’empire du régime applicable avant le 1er octobre 2007 aucune disposition du Code de l’urbanisme ne régissait expressément cette question.

Certes, il semble possible de discerner dans cette affirmation, une transposition de l’arrêt « SA d’HLM - Le Nouveau Logis Centre Limousin ». Il faut toutefois rappeler que dans cette affaire le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-1-1 du code de l'urbanisme : "La demande de permis de construire est présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire, soit par une personne justifiant d'un titre l'habilitant à construire sur le terrain, soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation dudit terrain pour cause d'utilité publique" ; que ces dispositions ne font pas obstacle à ce que les propriétaires de terrains distincts mais contigus présentent conjointement une demande de permis en vue de la construction, sur les terrains considérés, d'un ou plusieurs bâtiments présentant une unité d'ensemble ; que par suite, le moyen tiré de ce que la SOCIETE ANONYME D'HLM "LE NOUVEAU LOGIS CENTRE LIMOUSIN" et la société Bâtir Centre, qui possèdent des terrains contigus dans l'îlot Jacquard sur le territoire de la commune d'Orléans et qui envisageaient sur ces terrains la réalisation d'un programme immobilier conjoint témoignant d'une réelle unité architecturale, ne pouvaient légalement présenter une demande conjointe de permis de construire doit être écarté » (CE. 28 juillet 1999, SA d’HLM « Le Nouveau Logis Centre Limousin », Rec., Lebon, p. 272).

Cet arrêt rendu au sujet de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme avait donc trait la possibilité d’obtenir un permis de construire conjoint à plusieurs « co-titulaires » et non pas à proprement parler à l’assiette de la demande de permis de construire. D’ailleurs, sur ce sujet précis, il avait pu être jugé que :

« Considérant, enfin, qu'aucune disposition du code de l'urbanisme, ni aucune disposition du règlement du plan d'occupation des sols relatif à la zone concernée ou du règlement du lotissement n'impose que toutes les aires de stationnement exigées par ces règlements soient situées sur le même terrain d'implantation que l'immeuble à raison duquel elles sont réalisées ; qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le lot AY 14 supportait uniquement une partie des aires de stationnement exigées par le plan d'occupation des sols et n'était séparé du lot supportant le complexe cinématographique que par une voie interne du lotissement ; qu'ainsi, alors même qu'elle portait sur deux unités foncières, une autorisation unique de construire a pu être légalement délivrée » (CAA. Marseille, 17 juin 1999, Préfet du Gard, req. N° 98MA01115) ;

et ce, certes sur la question aujourd’hui particulière des aires de stationnement, mais au sujet d’un permis de construire délivré sous l’empire d’un article L.421-3 du Code de l’urbanisme se bornant alors à disposer sur ce point que :

« lorsque le pétitionnaire ne peut satisfaire lui-même aux obligations imposées par un plan d'occupation des sols ou par un plan de sauvegarde et de mise en valeur rendu public ou approuvé en matière de réalisation d'aires de stationnement, il peut être tenu quitte de ces obligations soit en justifiant, pour les places qu'il ne peut réaliser lui-même, de l'obtention d'une concession à long terme dans un parc public de stationnement existant ou en cours de réalisation (…) » ;

et non pas encore :

« lorsque le pétitionnaire ne peut satisfaire lui-même aux obligations imposées par un document d'urbanisme en matière de réalisation d'aires de stationnement, il peut être tenu quitte de ces obligations en justifiant, pour les places qu'il ne peut réaliser lui-même sur le terrain d'assiette ou dans son environnement immédiat, soit de l'obtention d'une concession à long terme dans un parc public de stationnement existant ou en cours de réalisation (…) ».

Mais en tout état de cause, si l’on veut transposer à la matière l’arrêt « SA d’HLM - Le Nouveau Logis Centre Limousin » rendu sur le fondement de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme, il faut rappeler que dans sa rédaction issue de la réforme entrée en vigueur le 1er octobre 2007, son « équivalent », à savoir l’article R.423-1 (a), se borne à disposer que : « les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : a) soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ».

Cet article permet donc d’obtenir un permis de construire portant sur plusieurs unités foncières sans aucune condition ou restriction tenant au nombre de pétitionnaire et/ou au caractère contigu de celles-ci. Et s’il est vrai a contrario que cet article ne prévoit pas non plus expressément la possibilité d’obtenir une telle autorisation sur plusieurs unités foncières non contiguës, il reste que cette condition est en en revanche clairement induite par l’article L.442-1 relatif aux lotissements (et donc indirectement aux autorisations s’y rapportant) ainsi que, dans sa rédaction issue du décret du 28 février 2012, par l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme relatif à la procédure du permis de construire valant division.

Or, cette différence rédactionnelle entre l’article R.423-1, d’un part, et les articles L.442-1 et R.431-24 du Code de l’urbanisme, d’autre part, n’est pas anodine puisque la Cour administrative d’appel de Paris, qui avant même l’arrêt « SA d’HLM - Le Nouveau Logis Centre Limousin », avait implicitement admis qu’un permis de construire « simple » porte sur plusieurs unités foncières distinctes (CAA. Paris, 19 mars 1997, Sté total, req. n°95PA01502) avait en revanche ultérieurement jugé qu’un permis de construire valant division devait nécessairement porter sur une unité foncière unique (CAA. Paris, 30 mai 2000, Cne de Jouars-Ponchartrain, req n°97PA01305) dans la mesure où l’article R.421-7-1 alors applicable visait le cas le cas d’un projet de « constructions/divisions » portant sur un « même terrain ».

Au regard, du régime actuellement en vigueur, il est donc difficile de conclure que l’article R.423-1 du Code de l’urbanisme, qui à la différence des articles L.442-1 et R.431-24 ne comporte aucune indication expresse sur ce point, impose d’une façon générale qu’un permis de construire « simple » porte sur une unité foncière unique ou sur des unités foncières distinctes et contiguës mais s’oppose en revanche en lui-même à ce qu’une telle autorisation porte sur des parcelles non mitoyennes.

Mais en toute hypothèse, il faut rappeler qu’il ressort de la jurisprudence du Conseil d’Etat rendue sous l’empire du régime antérieure au 1er octobre 2007 qu’une demande de permis de construire unique est non seulement autorisée mais bien plus s’impose alors même que le projet porte sur deux unités foncières distinctes, séparées par un fleuve, et sises sur le territoire de deux communes et de deux départements différents. Tel le cas lorsque le projet est indivisible compte tenu des liens fonctionnels unissant les composantes du projet respectivement sises sur chacune des unités foncières (CE. 26 mars 1997, ADLA, req. n° 172.183).

Comme on le sait, en effet, il résulte de règle de principe issue de l’arrêt « Ville de Grenoble » « une construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l'objet d'un seul permis de construire ». C’est donc bien que le seul fait que les composantes de l’opération considérée ne soient liées entre elles par aucun lien physique ne suffit pas à exclure la caractérisation d’un ensemble immobilier unique : la seule existence d’un lien fonctionnel peut suffire et, donc, imposer en principe la présentation d’une demande unique. Surtout, de la même façon que l’unicité du terrain ou la contiguïté des terrains ne préjugent pas de l’indivisibilité des projets (CAA. Lyon, 13 novembre 2012, SCI Les Jardins de Saint-Fortunant, req. n°12LY0114), la seule circonstance qu’il porte sur deux unités foncières distinctes et non contiguës ne suffit donc pas à exclure cette qualification et n’autorise pas en elle-même présenter deux autorisations distinctes. Et sur ce point, on peut d’ailleurs également relever que la Cour administrative d’appel de Douai a elle-même récemment jugé que :

« Considérant que si Coplanord a mentionné dans sa demande d'autorisation de lotir que son projet portait sur 10 lots maximum , les dispositions précitées de l'article R. 315-5 du code de l'urbanisme ne lui imposaient nullement d'indiquer le nombre exact de lots, celles de l'article R. 315-4 du même code se bornant à prévoir, au contraire, que la demande d'autorisation de lotir (...) précise (...) le nombre maximum de lots ; que le dossier de demande comportait une note exposant l'opération et précisant les objectifs de l'opération de façon suffisante, de même que les plans et les programmes exigés ; que cette note faisait notamment état de ce que le projet s'inscrivait dans une opération plus vaste qui comportait l'aménagement du lotissement La Prévotière II et d'une future construction et faisait l'objet d'un plan d'ensemble qui était joint en annexe, ainsi qu'en annexe des plans produits dans la demande ; que, compte tenu de l'absence de liens physiques ou fonctionnels entre les deux lotissements, notamment en raison de ce qu'ils se situent sur des parcelles distinctes qui ne sont pas mitoyennes, Coplanord n'était pas tenu de présenter une demande d'autorisation unique pour leur réalisation ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 315-5 du code de l'urbanisme doit être écarté » (CAA. 16 février 2012, Association Bois-Guillaume Réflexion, req. n°11DA00505).

Dans cette arrêté, la Cour a donc clairement induit que si la non-conguïté des terrains était l’un des indices susceptibles d’être utilisés à cet effet, elle ne préjugeait pas totalement de l’absence d’un lien physique qui, à lui seul, aurait néanmoins pu imposer la présentation d’une demande d’autorisation unique.

D’ailleurs, si dans l’arrêt commenté ce jour, cette considération est absente du « considérant » précité (n°17), elle a néanmoins été prise en compte par la Cour qui, pour l’appréciation d’un des autres motifs retenu par le juge de première instance, a souligné que « les constructions envisagées, si elles s'inscrivent dans un projet présentant une certaine uniformité architecturale, ne constituent pas un ensemble immobilier unique indivisible en raison de liens physiques ou fonctionnels entre elles ; qu'en outre, et ainsi qu'il sera précisé au point 17, le projet autorisé est situé sur des parcelles non contigües » (« considérant » n°12).

Mais précisément, voila ce qui constitue de notre point de vue la principale problématique de cette jurisprudence Douaisienne : si l’on s’en tient à l’économie générale des arrêts précités, le pétitionnaire doit (effectivement) présenter une demande unique dès lors que pour porter sur des unités foncières non contiguës elle a néanmoins trait à un projet indissociable alors qu’en revanche, si l’opération est divisible, notamment parce qu’il porte sur des unités foncières non mitoyennes, le pétitionnaire devra impérativement présenter des demandes de permis distinctes.

L’indivisibilité du projet constituerait donc certes une source de contrainte imposant un permis unique mais permettrait donc ainsi de déroger à la règle de droit commun qui s’imposerait en revanche lorsque l’opération est divisible et dont surtout la méconnaissance affecterait à elle-seule la légalité du permis de construire considéré, lequel encourrait donc de ce seul chef l’annulation totale.

Il reste qu’ainsi qu’il a été préexposé, la contiguïté ou l’absence de contiguïté des parcelles n’est pas le critère premier et absolu d’appréciation mais n’est qu’un des indices susceptibles d’être mis en œuvre pour apprécier si le projet est ou non divisible et ce, au même titre par exemple que les nombre et la dissociabilité des constructions autorisées sur le même terrain.

Or, précisément, lorsque l’opération projetée sur un même terrain consiste en plusieurs constructions parfaitement dissociables tant d’un point de vue physique que fonctionnel le pétitionnaire peut solliciter et obtenir des permis de construire distincts portant sur chacune d’elles. Mais surtout, s’il préfère solliciter et s’il obtient un permis unique, cette dissociabilité n’affecte pas en elle-même cette autorisation d’illégalité mais signifie seulement que ce permis sera divisible et, en cas de contentieux, qu’il pourra le cas échéant n’être frappé que d’annulation partielle, indépendamment de toute considération liée au régime spécifique issu de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme et auquel « survit » le régime jurisprudentiel antérieur à son entrée en vigueur.

Or, on voit mal pourquoi cet indice de la non-contiguïté des parcelles devrait avoir une autre portée que les autres et pourquoi cette « dissociabilité foncière » devrait avoir d’autres conséquences contentieuses que celles emportées par la « divisibilité matérielle » du projet ; sans compter que ces dernières ne vaudraient en outre que lorsque le projet ne constitue pas un ensemble immobilier unique.

Plus généralement, force est d’ailleurs d’admettre que l’on voit mal quel impératif juridique pourrait s’opposer à ce qu’un permis de construire porte sur des unités foncières non contiguës. On rappellera en effet, qu’au-delà du sort contentieux de l’autorisation, la divisibilité matérielle d’un projet de construction et celle subséquente de du permis de construire s’y rapport produit ses effets à tous les stades du régime applicable à cette autorisation : la nature et le nombre d’autorisations susceptibles d’être obtenues ; le pouvoir de l’administration statuant sur la demande ; le pouvoir de l’administration pour retirer l’autorisation délivrée ; le délai de validité de l’autorisation pour engager les travaux ; l’appréciation de la conformité des travaux ; etc. Et pour cause puisque si un arrêté portant permis de construire est divisible, c’est qu’il intègre en fait « plusieurs décisions », ce qui implique d’apprécier distinctement l’objet et les effets de « chacune des autorisations » (Concl. J. Burguburu sur : CE. 17 juillet 2009, Ville de Grenoble », BJDU n°4/2009, p.274).

A cet égard, le fait qu’un permis de construire porte sur deux unités foncières non contiguës ne peut donc produire aucune autre conséquence que celles résultant de la divisibilité matérielle d’une opération projetée sur un même terrain et autorisée par un permis unique..

Certes, on pourrait plus spécifiquement objecter que la démarche consistant à solliciter un tel permis de construire peut complexifier l’instruction de la demande et l’appréciation du respect des règles de fond dont l’échelle d’application est en principe l’unité foncière. Il reste que cette instruction ne sera pas plus complexe que dans le cas d’une demande de permis de construire « simple » portant sur des unités foncières contiguës ou, toute hypothèse, que dans le cas d’une demande se rapportant à un projet de construction « à cheval » sur deux zones distinctes du POS/PLU ou sur le territoire de deux communes différentes alors qu’ainsi qu’il a été préexposé, cette seule circonstance n’autorise pas nécessairement (voir également: CE. 9 mai 2012, Cne de Tomino, req. n°341.259)  et a fortiori n’impose pas par elle-même de présenter deux demandes de permis de construire distinctes…

Pour notre part, nous ne voyons donc pas pourquoi le fait qu’un même arrêté de permis de construire autorisant des constructions ne formant pas un ensemble immobilier unique porte sur deux unités foncières distinctes et non-contiguës signifierait, non pas que cet arrêté est à cet égard divisible et donc intègre deux autorisations distinctes dont la légalité respective devrait être appréciée isolément à l’échelle de l’unité foncière en constituant l’assiette propre, mais qu’il est de ce seul chef illégal dans son ensemble et encourt pour ce seul motif l’annulation totale et ce, quand bien même suivant ce mode d’appréciation chacune des constructions prise isolément serait-elle parfaitement conforme aux normes d’urbanisme lui étant distinctement opposables.

Pour le reste, tous mes meilleurs voeux pour cette nouvelle année ! 

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés