Dès lors que l’administration n’a pas l’obligation de se prononcer sur la conformité des travaux, l’expiration du délai lui étant ouvert par l’article R.462-6 du Code de l’urbanisme pour éventuellement contester cette conformité ne fait naître aucune décision susceptible de recours.

CAA. Nancy, 16 juin 2011, Jean-Marie A. & autres, req. n°10NC00782


Voici un arrêt qui appelle peu de commentaires mais qui à notre sens mérite toutefois d’être relevé ; étant précisé que celui-ci a été rendu par la formation plénière de la Cour.

Comme on le sait, l’une des principales difficultés générées à l’égard des opérateurs par l’ancien « certificat de conformité » procédait de l’inertie relativement fréquente de l’administration pour le délivrer.

En effet, s’il résultait de l’ancien article R. 460-4 que l’administration devait, le cas échant, statuer sur la demande de certificat de conformité dans les trois mois suivant la réception de la déclaration d’achèvement, le constructeur ne pouvait, à défaut, se prévaloir d’un certificat tacite qu’à la -condition d’avoir, sans succès, mis en œuvre la procédure prévue par l’ancien article R. 460-5 (CE. 24 mai 1993, SCI Le Panorama, req. n° 127 247).

C’est cette difficulté que le dispositif entré en vigueur le 1er octobre 2007 est censé avoir résolu ou, à tout le moins, c’est l’interprétation qui en a été le plus souvent faite…

Dans l’affaire objet de l’arrêt commenté ce jour, le constructeur avait formulé la déclaration d’achèvement de travaux prévue par les articles L.462-1 et R.462-1 du Code de l’urbanisme, laquelle devait conduire les services administratifs a procédé aux opérations de contrôle de la conformité des travaux accomplis. A l’expiration du délai leur étant ouvert à cet effet, lesdits services n’estimèrent pas nécessaire d’édicter la décision prévue par l’article R.462-9 dudit Code en mettant en demeure le constructeur de régulariser les travaux.

Il reste que des tiers devaient pour leur part estimer que les travaux n’avaient pas été accomplis conformément au permis de construire obtenu et, par voie de conséquence, devaient exercer un recours à l’encontre de la « décision implicite » née selon eux à l’expiration du délai prévu par l’article R.462-6 du Code de l’urbanisme pour contester la conformité des travaux.

Mais ce recours devait être rejeté comme irrecevable par le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, lequel considéra que l’expiration de ce délai ne faisait naître aucune décision implicite susceptible de recours ; ce que devait donc confirmer la Cour administrative d’appel de Nancy au motif suivant :

« Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 462-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n°2005-1527 du 8 décembre 2005 applicable au litige, qu'il incombe au seul pétitionnaire de s'engager sur la conformité des travaux au regard de l'autorisation de construire dont il est titulaire ; que si le dépôt de la déclaration d'achèvement des travaux ouvre à l'autorité compétente un délai qui lui permet de procéder ou de faire procéder au récolement des travaux et le cas échéant, dans l'hypothèse où les travaux ne sont pas conformes, de mettre en demeure le pétitionnaire de régulariser sa situation, il ne résulte pas des dispositions précitées que l'administration ait l'obligation de se prononcer, par une décision administrative, sur la conformité des travaux ; que, par suite, l'expiration du délai, prévu par les dispositions précitées de l'article R 462-6 du code de l'urbanisme, dans lequel le maire de Baslieux-sous-Châtillon, auquel les consorts A avaient adressé le 4 novembre 2008 une déclaration attestant l'achèvement de la construction autorisée et la conformité des travaux au regard de l'autorisation de construire, a fait procéder au récolement des travaux et avait le pouvoir de prendre la décision de mise en demeure prévue à l'article L 462-2 précité, n'a pas fait naître une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; que, dès lors, les consorts A ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le Tribunal de Châlons-en-Champagne a rejeté pour irrecevabilité leurs conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de Baslieux-sous-Châtillon n'a pas fait opposition à la déclaration d'achèvement des travaux déposée par la SARL Prestations viticoles du Val de Marne ».

Sur ce point, deux principales observations doivent être formulées. En premier lieu, il faut rappeler et préciser que :

• d’une façon générale, et sauf à des très rares exceptions, une décision administrative est par nature toujours susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation ;
• plus spécifiquement, la Cour administrative de Nancy a au premier chef fondé sa décision sur le fait qu’il ne résultait pas des dispositions en vigueur du Code de l’urbanisme que « l'administration ait l'obligation de se prononcer, par une décision administrative, sur la conformité des travaux ».

Selon nous, l’arrêt de la Cour doit donc être compris comme signifiant non pas que l’expiration du délai prévu par l’article R.462-6 du Code de l’urbanisme fait naître une décision qui n’est pas susceptible de recours mais que l’expiration de ce délai ne génère tout simplement aucune décision implicite.

L’expiration de ce délai ne saurait donc être considérée comme attestant tacitement de la conformité des travaux accomplis ; ce que conforme d’ailleurs l’article R.462-10 du Code de l’urbanisme en ce qu’il précise que « lorsque aucune décision n'est intervenue dans le délai prévu à l'article R. 462-6, une attestation certifiant que la conformité des travaux avec le permis ou la déclaration n'a pas été contestée est délivrée sous quinzaine ».

L’expiration de ce délai ne génère donc qu’un « état de fait » lié à l’absence de contestation de la conformité des travaux, telle qu’elle a été déclarée par le titulaire du permis de construire.

En second lieu, il faut relever qu’en l’espèce, les services administratifs avaient bien effectué des opérations de récolement des travaux et que, par ailleurs, la Cour administrative s’est prononcée indépendamment de toute considération liée au point de savoir si ces opérations étaient ou non obligatoires au titre de l’article R.462-7 du Code de l’urbanisme.

La solution retenue semble donc valoir en toute hypothèse, indépendamment du caractère obligatoire ou non de ce récolement et du point de savoir si l’administration l’a ou non effectué.

Toutefois, sans nous apparaître manifestement erronée, l’analyse opérée par la Cour ne nous apparait pas totalement satisfaisante dans la mesure où la Cour nous semble avoir analysé la recevabilité de la requête en la considérant et en la traitant comme un recours dirigé à l’encontre d’une prétendue décision implicite valant attestation de conformité puisque, rappelons-le, la solution retenue procède au premier chef de ce qu’il pas des dispositions en vigueur du Code de l’urbanisme que « l'administration ait l'obligation de se prononcer, par une décision administrative, sur la conformité des travaux ».

Or, il ressort tant des visas que des considérants de l’arrêté que les requérants contestaient la décision implicite née selon eux de l’expiration du délai susvisé non pas en tant que décision attestant tacitement de la conformité des travaux mais comme la décision par laquelle le maire n'a pas fait opposition à la déclaration d'achèvement des travaux, c’est-à-dire comme la décision de ne pas mettre en œuvre l’article R.462-9 du Code de l’urbanisme.

Il reste que s’il nous parait indiscutable que l’expiration du délai prévu par l’article R.462-6 ne génère pas une décision implicite valant attestation tacite de conformité, l’article R.462-9 dispose que « lorsqu'elle estime que les travaux ne sont pas conformes à l'autorisation, l'autorité compétente pour délivrer le permis ou prendre la décision sur la déclaration préalable met en demeure, dans le délai prévu à l'article R. 462-6, le maître de l'ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité avec l'autorisation accordée ».

Pour autant, en se fondant principalement sur l’article L.462-1 du Code de l’urbanisme pour juger d’une façon générale que l’administration n’a pas « l'obligation de se prononcer, par une décision administrative, sur la conformité des travaux » dans la mesure où « il incombe au seul pétitionnaire de s'engager sur la conformité des travaux au regard de l'autorisation de construire dont il est titulaire », la Cour administrative d’appel de Nancy semble avoir considéré que même lorsqu’à l’issue des opérations de récolement l’administration constate la non-conformité des travaux accomplis, celle-ci n’aurait pas l’obligation de mettre le constructeur en demeure de les régulariser.

Il reste qu'il n'est pas si évident que le fait que l'administration n'ait plus à certifier la conformité des travaux dorénavant déclarée par le pétitionnaire signifie nécessairement qu'elle n'a plus non plus l'obligation de sanctionner la non-conformité des travaux accomplis qu'elle peut être amenée à constater, notamment dans le cadre d'un récolement rendu obligatoire par l'article R.462-7 du Code de l'urbanisme.   

Il n'en demeure pas moins qu'à suivre cet arrêté, l’expiration du délai prévu par l’article R.462-6 du Code de l’urbanisme comme la délivrance du certificat prévu par l’article R.462-10 ne permettraient donc même pas de présumer qu’en ne contestant pas la conformité des travaux l’administration a estimé, même à tort, que les travaux ont été régulièrement accomplis…

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés 

Dès lors que la loi « SRU » du 13 décembre 2000 a abrogé l’ancien article L.111-5 du Code de l’urbanisme constituant la seule base légale d’un tel mode d’application de la règle, les services instructeurs ne peuvent plus légalement prendre en compte, pour le calcul de la superficie minimale fixée par l’article 5 d’un POS, les terrains bâtis détachés de la parcelle objet du permis de construire en cause.

CE. 2 août 2011, M. Cédric A, req. n° 334.287

Dans cette affaire, le pétitionnaire avait sollicité un permis de construire sur un terrain classé dans une zone du POS au sein de laquelle l’article du règlement applicable disposait que : « 1 - Pour être constructibles, les terrains doivent avoir une superficie de 4 000 m² en secteur NB1 (...). 2 - En cas de détachement d'une propriété bâtie, la surface indiquée à l'article NB5-1 s'applique également à l'unité foncière restant attachée à la construction ».

Mais bien que sa demande portait sur un terrain d’une superficie de 4.000 mètres carrés, sa demande de permis de construire devait néanmoins être rejetée au motif que ce terrain était issu de la division d’unités foncière plus vastes dont la superficie, après ce détachement, était inférieure au seuil fixé par l’article 5 du POS communal.

Le requérant devait toutefois contester ce refus en soutenant que l’article 13 de la loi du 13 décembre 2000 dite « SRU » ayant abrogé l’ancien article L.111-5 du Code de l’urbanisme – dont on rappellera qu’il disposait que « il ne peut plus être construit sur toute partie détachée d'un terrain dont la totalité des droits de construire, compte tenu notamment du coefficient d'occupation du sol en vigueur, a été précédemment utilisée. Lorsqu'une partie est détachée d'un terrain dont les droits de construire n'ont été que partiellement utilisés, il ne peut y être construit que dans la limite des droits qui n'ont pas été utilisés avant la division » – il s’ensuivait que cette abrogation avait nécessairement eu pour effet d’introduire implicitement une règle selon laquelle les possibilités de construction attachées à un terrain issu d’une division foncière devait être exclusivement appréciées en considération de leur superficie et indépendamment donc de toute considération liée aux droits à construire déjà consommés sur l’unité foncière d’origine ; ce qui avait pour effet de rendre illégales les prescriptions d’un règlement local d’urbanisme maintenant des règles équivalentes au principe posé par l’ancien article L.111-5.

Mais ce moyen ainsi que l’ensemble de la requête devait toutefois être rejetée par la Cour administrative d’appel de Marseille au motif suivant :

« Considérant, en deuxième lieu, que l'article 13 de la loi du 13 décembre 2000 a abrogé l'article L.111-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 75-1328 du 31 décembre 1975 modifiée, laquelle était applicable à la date d'approbation du plan d'occupation des sols de la commune et prévoyait que la constructibilité d'un terrain issu d'une division devait être examinée au regard de la constructibilité résiduelle de l'unité foncière initiale ; que l'abrogation de cette disposition n'a pas eu pour effet de remettre en cause les règlements des plans d'occupation des sols qui prévoient des règles de constructibilité inspirées de ladite disposition abrogée ; qu'ainsi M. Cédric X n'est pas fondé à soutenir que l'entrée en vigueur de la loi du 13 décembre 2000 a eu pour effet de rendre illégal l'article NB5 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Meyreuil » (CAA. Marseille, 9 octobre 2009, Cédric X., req. 07MA03720).

Mais le Conseil d’Etat vient donc de censurer cette analyse au motif suivant :

« Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction antérieure à la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, : Il ne peut plus être construit sur toute partie détachée d'un terrain dont la totalité des droits de construire, compte tenu notamment du coefficient d'occupation du sol en vigueur, a été précédemment utilisée. / Lorsqu'une partie est détachée d'un terrain dont les droits de construire n'ont été que partiellement utilisés, il ne peut y être construit que dans la limite des droits qui n'ont pas été utilisés avant la division. (...) ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-19 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : Les plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée ont les mêmes effets que les plans locaux d'urbanisme. Ils sont soumis au régime juridique des plans locaux d'urbanisme défini par les articles L. 123-1-1 à L. 123-18. Les dispositions de l'article L. 123-1, dans leur rédaction antérieure à cette loi, leur demeurent applicables. ; que selon l'article L. 123-1, dans sa rédaction antérieure à la loi du 13 décembre 2000 : les plans d'occupation des sols fixent (...) les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions que si le plan d'occupation des sols peut fixer au titre de l'article L. 123-1, dans sa rédaction antérieure à la loi du 13 décembre 2000, des règles relatives à la superficie minimale des terrains, le fait de tenir compte pour apprécier cette superficie des droits à construire déjà utilisés sur des parcelles détachées ne pouvait résulter que d'une disposition législative expresse que n'avait pas rétablie la loi du 2 juillet 2003 ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l'article NB5 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Meyreuil subordonnait la constructibilité en secteur NB1 à une superficie minimale de 4 000 m² et prévoyait qu'en cas de détachement d'une propriété bâtie, cette surface minimale devait continuer à s'appliquer à l'unité foncière restant attachée à la construction ; qu'en jugeant que cet article NB5, qui avait pour objet et pour effet de prendre en compte, pour le calcul de la superficie minimale, les terrains bâtis détachés de la parcelle objet du permis de construire, pouvait être appliqué malgré l'entrée en vigueur de la loi du 13 décembre 2000 abrogeant l'article L. 111-5 qui en était la seule base légale, la cour administrative d'appel de Marseille a commis une erreur de droit ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen du pourvoi, M. A est fondé à demander, pour ce motif, l'annulation de l'arrêt attaqué ».

Le Conseil d’Etat a donc considéré que s’il résultait des dispositions combinées de l’article L.123-19 du Code de l’urbanisme et de l’ancien article L.123-1 dans sa rédaction antérieure à la loi « SRU » que les POS peuvent fixer des règles relatives à la superficie minimale des terrains constructibles, les dispositions de cet article L.123-1 n’autorisaient pas en elles-mêmes les auteurs de ces documents à tenir compte pour apprécier cette superficie des droits à construire déjà utilisés sur les parcelles détachées du terrain à construire considéré alors qu’un tel mode d’appréciation impliquait nécessairement d’être prévu par une disposition législative.

En effet, alors même que cet article n’avait pas expressément trait aux prescriptions que pouvaient ou non légalement édicter les POS, le Conseil d’Etat a ainsi jugé que c’est l’ancien article L.111-5 qui constituait la seul base légale des dispositions instituant un tel mode d’appréciation.

Il s’ensuit que compte tenu de l’abrogation de l’ancien article L.111-5 du Code de l’urbanisme par la loi « SRU » du 13 décembre 2000, de telles dispositions sont dorénavant dépourvues de base légale et ne peuvent conséquemment plus être légalement opposées à une demande d’autorisation d’urbanisme dès lors que l’habilitation législative nécessaire à la mise en œuvre de telles dispositions n’a pas été restaurée par la loi « Urbanisme & habitat » du 2 aout 2003.

Et pour cause puisque si cette dernière a réintroduite une forme de contrôle des droits à construire précédemment consommés sur l’unité foncière d’origine dont est issue la parcelle détachée objet de la demande d’autorisation, il reste que ce contrôle se limite au cas alors visé par les dispositions de l’ancien article L.123-1-1 du Code de l’urbanisme – aujourd’hui codifiées à l’article L.123-1-11 – prévoyant que « dans les zones où ont été fixés un ou des coefficients d'occupation des sols, le plan local d'urbanisme peut prévoir que, si une partie a été détachée depuis moins de dix ans d'un terrain dont les droits à construire résultant de l'application du coefficient d'occupation des sols ont été utilisés partiellement ou en totalité, il ne peut plus être construit que dans la limite des droits qui n'ont pas déjà été utilisés ».

En résumé, là où l’ancien article L.111-5 du Code de l’urbanisme visait l’ensemble « des droits de construire » et « notamment » mais seulement « notamment » ceux résultant « du coefficient d'occupation du sol en vigueur », l’actuel article L.123-1-11 concerne exclusivement « les droits à construire résultant de l'application du coefficient d'occupation des sols ».

Mais dès lors force est de relever qu’en dehors de l’article L.123-1-11 précité aucune autre disposition du Code de l’urbanisme n’offre la possibilité aux règlements locaux d’urbanisme d’édicter des prescriptions en tenant compte pour leur application de la circonstance que le terrain à construire soit issu du détachement préalable d’une unité foncière plus vaste.

Il semble donc s’ensuivre qu’à l’exception de celles relatives au COS, ce sont non seulement les articles 5 de ces règlements retranscrivant le principe posé par l’ancien article L.111-5 du Code de l’urbanisme qui sont dépourvus de base légale et donc légalement inapplicables mais plus généralement l’ensemble des dispositions tenant compte du détachement préalable du terrain à construire et de la situation de l’unité foncière d’origine dont il est issu.

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés