Sur l’étendue de l’obligation de notifier au requérant un permis de construire se substituant à un permis précédemment frappé de recours
La règle posée par la jurisprudence dite « UNION » est applicable lorsque le permis précédemment frappé de recours a été retiré avant la délivrance du second.
TA. Cergy-Pontoise, 4 juillet 2008, Epx Mandin, req. n°0711454-1.pdf
Dans cette affaire, le pétitionnaire avait obtenu, le 12 mars 2007, un premier permis de construire, lequel devrait être frappé d’un recours en annulation ; recours provoquant le retrait de l’autorisation contestée, le 12 juin 2007. Mais ultérieurement, le 13 juillet 2007, un second permis de construire fut délivré, lequel devait également être contesté par les mêmes requérants mais ce, une fois passé le délai de recours contentieux de deux mois alors prévu par l’article R.490-7 du Code de l’urbanisme.
Néanmoins, et malgré les observations des parties défenderesse, ce second recours en annulation devait être jugé recevable et ce, au motif suivant :
« Considérant que lorsque le juge de l'excès de pouvoir est saisi par un tiers d'une décision d'autorisation qui est, en cours d'instance, soit remplacée par une décision de portée identique, soit modifiée dans des conditions qui n'en n'altèrent pas l'économie générale, le délai ouvert au requérant pour contester le nouvel acte ne commence à courir qu'à compter de la notification qui lui est faite de cet acte ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que Monsieur GOLDNADEL a obtenu, le 12 mars 2007, un permis de construire que Monsieur et Madame MANDIN ont déféré au juge de l'excès de pouvoir; que cette autorisation a été rapportée, en cours d'instance, par un arrêté du 12 juin 2007; qu'il n'est toutefois pas allégué que ce retrait aurait été porté à la connaissance des époux MANDIN avant que le Tribunal prononce le 21 mai 2008 un non lieu à statuer sur leur requête; que le maire d'Enghien-les-Bains a délivré le 13 juillet 2007 à Monsieur GOLDNADEL un nouveau permis de construire dont l'économie générale ne différait pas sensiblement de celle du permis initial; que cette nouvelle autorisation n'a pas été davantage notifiée à Monsieur et Madame MANDIN; que dans ces circonstances, le délai de recours n'a pu commencé à courir à leur égard; que, par suite, leur requête dirigée contre le permis en date du 13 juillet 2007 n'est pas tardive, alors même qu'elle aurait été enregistrée plus de deux mois après l'éventuel affichage tant en mairie que sur le terrain de ce permis; que la fin de non recevoir susvisée doit, dès lors, être écartée ».
En résumé, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a donc estimé qu’alors même que le recours en annulation avait été introduit plus de deux mois après l’affichage du permis de construire litigieux, ce recours était néanmoins recevable dès lors que ce permis de construire, faisant suite à un premier précédemment frappé d’un recours en annulation, n’avait pas été notifié aux requérants, si bien que le délai de recours contentieux à l’encontre de ce nouveau permis de construire n’avait pas été déclenché à l’égard de ces dernier – nonobstant l’affichage régulier de cette autorisation – comme il résulte du principe posée par la jurisprudence dite « UNION » (CE. 23 mars 1973, Cie d’assurances l’UNION, Rec.p.251).
Cette solution n’allait pas de soi dès lors qu’en l’espèce, ce n’était pas le permis de construire attaqué qui avait remplacé en cours d’instance le permis de construire précédemment délivré au pétitionnaire, le 12 mars 2007, puisque ce dernier avait fait l’objet d’un arrêté de retrait le 12 juin 2007.
A la date de délivrance du permis de construire attaqué, le 13 juillet 2007, le permis de construire du 12 mars 2007 avait déjà disparu de l’ordonnancement juridique : le permis de construire délivré le 13 juillet 2007 ne pouvait donc être regardé comme ayant remplacé celui délivré le 12 mars 2007 puisque ce dernier avait été précédemment retiré.
Il est vrai que la Cour administrative d’appel de Lyon avait déjà jugé que la notification d’un second permis de construire s’imposait alors même que le premier avait précédemment fait l’objet d’un retrait (CAA. Lyon, 11 mai 1999, M. Y…, req. n°98LY00826). Mais cette décision est antérieure aux arrêts par lesquels le Conseil d’Etat a précisé que la notification imposée par la jurisprudence dite « UNION » n’a pas à être opérée lorsque le second permis de construire a été délivré postérieurement à l’annulation du premier (CE. 15 novembre 2000, Association sauvegarde du site de Courcourt, req. n°200.819) et ce, quand bien même cette annulation n’est pas définitive en raison de l’appel interjeté à l’encontre du jugement la prononçant (CE. 26 mars 2004, Epx Sandelin, req. n°247.691).
Dans ses conclusions sur l’affaire « Association sauvegarde du site de Courcourt » (CE. 15 novembre 2000, req. n°200.819), le Commissaire du Gouvernement s’était référé à celles prononcées dans l’affaire « Institut de Radiologie » (CE.15 avril 1996, Rec., p.138), réitérant la règle posée par la jurisprudence dite « UNION », pour ainsi souligner que :
« Le grand mérite de cette jurisprudence, c'est de garantir le caractère effectif du droit au recours juridictionnel, en rendant impossibles des manœuvres qui, en cours d'instance, tendraient, de la part du bénéficiaire de l'autorisation, à éluder le contrôle du juge, et nous ne voyons pas que le risque de telles manœuvres ait subitement disparu.
Sans doute pourrait-on nous objecter qu'il suffirait d'apprécier, au cas par cas, si la substitution en cours d'instance d'un nouvel acte à l'acte attaqué révèle, de la part de l'administration ou du bénéficiaire, une intention manœuvrière, et de n'écarter la forclusion encourue par le demandeur que si une telle intention est établie.
Mais, d'une part, en matière de manœuvres tendant à faire échec au contrôle du juge, il nous semble qu'il vaux mieux prévenir que guérir : le grand avantage de la règle objective que pose l'arrêt L'Union est de décourager toute tentation manœuvrière en rendant obligatoire la notification au demandeur de la décision nouvelle, si bien que le bénéficiaire se trouve dissuadé de solliciter artificiellement une nouvelle autorisation à seule fin d'échapper au débat contentieux, sachant que tel ne sera pas le résultat.
Considérons un instant la situation de ce demandeur. Il a pris connaissance, par la publication qui en a été faite, d'une décision, par exemple, d'un permis de construire, qui lui fait grief. Il a déféré cette décision au juge.
Désormais, à ses yeux, le litige est entre les mains de la justice, et il attend, avec confiance ou inquiétude, l'arbitrage juridictionnel. Il n'imagine pas en tout cas que la même décision (ou à peu près la même) puisse être prise et publiée une seconde fois, et sa vigilance à l'égard des formalités de publicité va se trouver nécessairement assoupie par la circonstance que le contentieux est déjà engagé. Notre demandeur ne songera pas à se rendre régulièrement à la Mairie, et à passer chaque jour en bordure du chantier afin de vérifier que le permis affiché est bien celui-là même qu'il a déféré au juge et non pas un nouveau permis reprenant les dispositions du precedent » (BJDU, n°5/2001, p.377-378).
En substance, le principe dégagé par la jurisprudence dite « UNION » ainsi que ses contours procèdent du seul postulat selon lequel une fois que le requérant a exercé un recours en annulation à l’encontre d’un permis de construire, celui-ci n’a aucune raison de s’attendre à ce qu’en cours d’instance, un nouveau permis de construire se substitue à celui attaqué et, par voie de conséquence, n’a pas à guetter l’éventuel affichage d’une nouvelle autorisation.
C’est pourquoi, dans l’affaire « Association sauvegarde du site de Courcourt » (CE. 15 novembre 2000, req. n°200.819), le Commissaire du Gouvernement a estimé que :
« Inversement, et c'est l'hypothèse dans laquelle nous nous trouvons, si le tribunal administatif a annulé le premier permis, le risque de manœuvre est absent ou en tout cas bien moindre. L'appel n'est, en principe, pas suspensif et le titre litigieux a, au moins pour la durée de l'instance d'appel, disparu de l'ordonnancement juridique. Dans ces conditions, on peut exiger du demandeur de première instance qu'à l'instar des autres tiers à la nouvelle décision il se montre vigilant. Le risque de voir sa bonne foi ou sa confiance trompée par un maire et un pétitionnaire peux scrupuleux paraît moindre » (BJDU, n°5/2001, p.377-378).
Or, en l’espèce non seulement le permis de construire délivré le 12 mars 2007 avait été retiré le 12 juin 2007 et avait donc disparu de l’ordonnancement juridique préalablement à la délivrance du permis de construire contesté mais en outre celui-ci a été affiché en mairie dès sa date d’édiction et ce, jusqu’au 12 août 2007.
Dès lors, les requérant auraient pu être réputés avoir eu connaissance du retrait intervenu par l’arrêt 12 juin 2007, lequel n’avait a priori pas à leur être notifié puisque dès lors que ce retrait avait été provoqué par leur recours en annulation à l’encontre du permis de construire du 12 mars 2007, il ne leur faisait donc pas grief (pour un exemple récent : CAA. Marseille, 29 mars 2007, Mme Y Janik, req. n°04MA00644). Aussi et dès lors que :
- en droit, d’une part, le retrait produit les mêmes effets que l’annulation d’un permis de construire puisque l’un et l’autre emportent sa disparition rétroactive de l’ordonnancement juridique ;
- en fait, d’autre part, les parties défenderesses avaient prouvé le retrait du permis de construire en date du 12 mars 2007 ;
il aurait pu être considéré qu’à compter de cette dernière date, les consorts Mandin ne pouvaient exclure qu’un nouveau permis de construire soit délivré au pétitionnaire et, par voie de conséquence, suivant la finalité de la jurisprudence dite « Union », qu’il leur incombait « à l'instar des autres tiers à la nouvelle décision (de) se montre(r) vigilant » sur l’affichage d’une nouvelle autorisation éventuelle.
Mais force est précisément d’admettre que la jurisprudence précitée du Conseil d’Etat (CE. 15 novembre 2000, Association sauvegarde du site de Courcourt, req. n°200.819) n’est pas ipso facto transposable au cas où le permis de construire attaqué a été retiré avant la délivrance du second.
En effet, ainsi qu’il a été dit, le principe dégagé par la jurisprudence dite « UNION » ainsi que ses contours procèdent en effet du seul postulat selon lequel une fois que le requérant a exercé un recours en annulation à l’encontre d’un permis de construire, celui-ci n’a aucune raison de s’attendre à ce qu’en cours d’instance, un nouveau permis de construire se substitue à celui attaqué et, par voie de conséquence, n’a pas à guetter l’éventuel affichage d’une nouvelle autorisation.
En revanche, lorsque le permis de construire attaqué a été annulé, le requérant en a nécessairement connaissance et, par voie de conséquence, est réputé pouvoir raisonnablement s’attendre à ce que le bénéficiaire de cette autorisation sollicite et, le cas échéant, obtienne un nouveau permis de construire aux fins de concrétiser son projet.
Il s’ensuit que, selon nous, la solution dégagée par le Conseil d’Etat dans le cas où annulation du permis de construire attaqué est antérieure à la délivrance du second n’est transposable à l’hypothèse où le permis de construire attaqué a été précédemment retiré que dans le cas où le requérant a été personnellement informé de ce retrait et, donc, qu’à la condition que ce retrait lui ait été notifié puisqu’à défaut, celui-ci ne peut s’attendre à ce qu’un nouveau permis de construire soit délivré.
Or, en l’espèce, l’arrêté du 12 juin 2007 portant retrait du permis de construire délivré le 12 mars 2007 n’avait pas été notifié aux requérants. Et s’il est vrai que cet arrêté de retrait avait été précédemment produit dans le cadre de l’instance dirigée à l’encontre de ce permis de construire, il reste qu’il est de jurisprudence bien établie que la production d’une décision dans une autre instance ne suffit pas à établir que les parties à cette instance aient « connaissance acquise » de cette décision (pour exemple : CE. 30 juin 1999, Fondation Asturion, req. n°190.250).
En l’état, les requérant ne pouvaient donc être réputés avoir eu connaissance du retrait du permis de construire délivré le 12 mars 2007 et, par voie de conséquence, ne pouvaient être considérés comme ayant conséquemment pu s’attendre à la délivrance du permis de construire délivré le 13 juillet 2007 au regard de la jurisprudence rendue en la matière.
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés
