La circonstance d’une demande de permis de construire porte sur construction relevant par ailleurs de la législation sur les installations classées soumises à autorisation d’exploiter ne saurait suffire à l’exclure du champ d’application du permis tacite des lors que la demande de permis n’est pas en elle-même soumise à enquête publique.

CE. ord. 14 octobre 2009, Eurovia c/ Cne de Mondelange, req. n°327.930 (140e note de commentaires)


Voici une décision d’importance en ce qu’elle constitue la première par laquelle le Conseil d’Etat a été amené à juger qu’un projet d’installation classée pour la protection de l’environnement soumise à autorisation d’exploiter peut donner lieu à un permis de construire tacite. La réponse n’était pas évidente. En effet, l’article R.421-19 (g) du Code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable à la date des faits disposait que « le constructeur ne peut bénéficier d'un permis de construire tacite (…) lorsque la construction fait partie des catégories d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux soumis à enquête publique en application des articles R. 123-1 à R. 123-33 du code de l'environnement ».

Toutefois, aux termes du point n°21 de l’annexe de l’article R.123-1 du Code de l’environnement les « constructions soumises à permis de construire » assujetties à la procédure d’enquête publique sont les constructions d'une SHOB supérieure à 5 000 mètres carrés (sur le territoire d'une commune non dotée, à la date du dépôt de la demande, d'un PLU ou d'un document en tenant lieu ayant fait l'objet d'une enquête publique), les immeubles à usage d'habitation ou de bureau d'une hauteur au-dessus du sol supérieure ou égale à 50 mètres, les ensembles immobiliers d'une SHON nouvelle à usage de commerce supérieure à 10 000 mètres carrés ainsi que les équipements culturels, sportifs ou de loisirs susceptibles d'accueillir plus de 5 000 personnes. Il reste que selon le point 17° de l’annexe précité toute installation classée pour la protection de l’environnement soumise à autorisation d’exploiter est assujettie à cette procédure d’enquête publique.

Dans une certaine mesure, on peut ainsi rapprocher ce dispositif du champ d’application de la procédure d’étude d’impact puisqu’aux termes des points 1° et 2° de l’annexe de l’article R.122-6 du Code de l’environnement, en ce qu’ils renvoient aux points 7° et 9° de l’annexe de l’article R.122-8, sont assujettis à la procédure d’étude d’impact les réservoirs de stockage d'eau "sur tour" d'une capacité égale ou supérieure à 1 000 m3 et autres réservoirs de stockage d'eau d'une superficie égale ou supérieure à 10 ha, la création SHOB supérieure à 5 000 mètres carrés (sur le territoire d'une commune non dotée, à la date du dépôt de la demande, d'un PLU ou d'un document en tenant lieu ayant fait l'objet d'une enquête publique), la construction d'immeubles à usage d'habitation ou de bureau d'une hauteur au-dessus du sol supérieure à 50 mètres, la création d'une SHON nouvelle à usage de commerce supérieure à 10 000 mètres carrés ainsi que construction d'équipements culturels, sportifs ou de loisirs susceptibles d'accueillir plus de 5 000 personnes. Quant aux installations classées, il résulte du point 10° de l’annexe de l’article R.122-5 du Code de l’environnement que seules celles soumises à déclaration en sont dispensées ou, a contrario, que toute installation classée soumise à autorisation d’exploiter relève de la procédure d’étude d’impact.

Or, à ce titre, et pour application de l’ancien article R.421-2 (8°) du Code de l’urbanisme en ce qu’il disposait que le dossier de demande de permis de construire devait comporter « l'étude d'impact, lorsqu'elle est exigée », il a été maintes fois jugé que tout dossier de demande de permis de construire devait nécessairement comporter une étude d’impact dès lors que la demande se rapporter à un projet portant sur une installation classée soumise à autorisation et ce, qu’il s’agisse d’une installation nouvelle (CE. 13 juillet 2007, SIETOM, req. n°294.603) ou de travaux portant sur une installation existante (CAA. Marseille, 21 février 2007, ANPER, req. n°03MA00068).

Partant, et compte tenu des similitudes de la règlementation sur la procédure d’enquête publique avec celle sur la procédure d’étude d’impact, on pouvait donc penser que des lors que la demande se rapportait à une installation classée soumise à autorisation d’exploiter, celle-ci devait donc être considéré comme portant sur une construction soumise à enquête publique au sens de l’article R.421-19 (f) du Code de l’urbanisme et conséquemment exclue du champ d’application du permis de construire tacite.

Il reste que pour présenter des aspects communs, les dispositifs relatifs aux procédures d’enquête publique, d’une part, et d’étude d’impact, d’autre part, présentent une différence substantielle. Il faut, en effet, préciser que l’article R.122-7 du Code de l’environnement dispose que « les dispenses d'étude d'impact résultant des dispositions du tableau de l'article R. 122-6 ne sont pas applicables aux catégories d'aménagements, ouvrages et travaux figurant au tableau de l'article R. 122-5 ». Il s’ensuit, en la matière et en substance, que le principe de dispense posé par l’article R.122-6 à l’égard des constructions soumises à permis de construire – hors de celles visées aux points 7° et 9° de l’article R.122-8 – s’efface devant les cas d’assujettissement à étude d’impact prévus par l’article R.122-5, lequel ne dispense de cette procédure que les installations classées soumise à déclaration.

Or, non seulement les articles R.123-1 et suivants du Code de l’environnement ne comportent aucun dispositif équivalent à l’article R.122-7 mais, en outre, le cas des installations classées et celui des constructions soumises à permis de construire sont traités dans un même ensemble, en l’occurrence l’annexe de l’article R.123-1. Force est ainsi de considérer que l’annexe précitée doit faire l’objet d’une lecture stricte et, en d’autres termes, qu’une construction soumise à permis de construire n’est assujettie, en tant que telle, à enquête publique que dans les quatre cas prévue par son point 21°. D’ailleurs, s’agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l’ancien article R.421-17 du Code de l’urbanisme, le Conseil d’Etat avait pu juger qu’il ne pouvait être soutenu à l’encontre d’un permis de construire que « ce projet aurait dû faire l'objet d'une enquête publique au titre des dispositions du code de l'urbanisme, alors même qu'une telle enquête a été conduite au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (CE. 13 juillet 2006, Ministre de l’équipement, req. n°269.720).

Dès lors, qu’une demande de permis de construire se rapportant à une installation classée soumise autorisation ne constituait pas un projet soumis à enquête publique au regard de l’article R.421-17 du Code de l’urbanisme, on voyait donc mal pourquoi il aurait dû en aller différemment pour application de l’article R.421-19 (f) du même code en ce qu’il visait les constructions faisant partie « des catégories d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux soumis à enquête publique en application des articles R. 123-1 à R. 123-33 du code de l'environnement ». C’est ce que confirme l’ordonnance du Conseil d’Etat du 14 octobre 2009.

Dans cette affaire, la société pétitionnaire avait présenté une demande de permis de construire, portant sur une installation classée soumise à autorisation, relevant alors de la compétence du représentant de l’Etat dans le département, compte tenu de l’importance de ce projet envisagé sur le territoire d’une commune n’étant alors dotée d’autant document d’urbanisme local. Mais au terme de l’enquête publique se rapportant à la demande d’autorisation d’exploiter, le Préfet devait s’abstenir de statuer expressément sur la demande de permis de construire. Il reste qu’ultérieurement, la commune devait se doter d’un PLU puis opposer un refus de permis de construire à la société pétitionnaire. Toutefois, le Conseil d’Etat devait donc considérer que, d’une part, la demande avait précédemment donné lieu à un permis de construire tacite à l’expiration d’un délai d’un mois après la clôture de l’enquête publique sur la demande d’autorisation d’exploiter et, d’autre part et par voie de conséquence, que la décision de refus de la commune devait être requalifiée en décision de retrait d’un permis de construire tacite (pour exemple : CE. 19 février 2007, Sté d’Avignon Construction Immobilier, req. n°296.283) ; décision illégale compte tenu, notamment, de l’absence de mise en œuvre préalable de la procédure administrative contradictoire prévue par l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 mais aussi de la tardivité de cette décision de retrait au regard de la date de formation du permis du construire tacite (on regrettera toutefois que le Conseil d’Etat ne se soit pas prononcé sur le délai applicable au sujet d’un permis acquis avant le 1er octobre 2007 mais après l’entrée en vigueur de l’article L.424-5 limitant à trois mois le délai de retrait d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir).

Bien que rendue sous l’empire du dispositif applicable avant le 1er octobre 2007 et, plus précisément, de l’ancien article R.421-19 (f) du Code de l’urbanisme, la solution ne nous parait devoir être différente au regard des dispositions en vigueur depuis cette date (Rép. Min. n°18.427 ; publiée au JO le : 19/08/2008 page : 7094) et ce, malgré les termes beaucoup plus généraux de l’article R.424-2 (d) en ce qu’il dispose que « par exception au b de l'article R. 424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet (…) lorsque le projet est soumis à enquête publique en application des articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement ». En effet, si cet article vise le cas où « le projet est soumis à enquête publique » là où l’ancien article R421-19 (f) visait plus particulièrement le cas où « la construction fait partie des catégories d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux soumis à enquête publique », il reste qu’ainsi qu’il a été pré-exposé le Conseil d’Etat a jugé que le fait que la demande de permis de construire porte sur une installation classée soumise à autorisation d’exploiter ne suffisait pas à considérer que cette demande était elle-même soumise à enquête au sens de l’ancien article R.421-17 du Code de l’urbanisme qui lui-même était applicable « lorsque le projet est soumis à enquête publique dans les condition prévues par les articles R. 123-1 à R. 123-33 du code de l'environnement » et ce, de la même façon et selon les mêmes termes que l’actuel article R.423-57.

D’ailleurs, si la soumission de l’autorisation d’exploiter à enquête publique devait amener à considérer que la demande de permis de construire devrait être traitée comme portant sur un « projet soumis à enquête publique » au sens du Code de l’urbanisme, il s’ensuivrait que l’instruction de cette demande serait régie par les articles R.423-20 et R.423-32 dudit code, lesquels disposent respectivement que, d’une part, « par dérogation aux dispositions de l'article R. 423-19, lorsque le permis ne peut être délivré qu'après enquête publique, le délai d'instruction d'un dossier complet part de la réception par l'autorité compétente du rapport du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête » et que, d’autre part, « dans le cas prévu à l'article R. 423-20 où le permis ne peut être délivré qu'après enquête publique (…) le délai d'instruction est de deux mois à compter de la réception par l'autorité compétente du rapport du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ». Il reste que si tel était le cas, on comprendrait mal l’utilité de l’article L.425-10 du Code de l’urbanisme en ce qu’il dispose que « lorsque le projet porte sur une installation soumise à autorisation en vertu de l'article L. 512-2 du code de l'environnement (…) les travaux ne peuvent être exécutés avant la clôture de l'enquête publique ». En effet, admettre que la délivrance d’un permis de construire une installation classée soumise à autorisation d’exploiter serait nécessairement subordonnée à enquête publique préalable et, par voie de conséquence, que le délai d’instruction de la demande court à compter de la remise du rapport d’enquête rendrait sans objet l’article L.425-10 puisqu’en toute hypothèse, un permis de construire portant sur une telle installation classée ne saurait intervenir avant la remise dudit rapport, laquelle est nécessairement postérieure à la clôture de l’enquête publique : il n’y aurait donc aucune utilité à préciser que les travaux ne peuvent être entrepris avant cette clôture… Et force est donc de considérer qu’une demande de permis de construire se rapportant à une installation classée soumise à autorisation d’exploiter ne constitue pas un « projet soumis à enquête publique » au sens des dispositions du Code de l’urbanisme applicables depuis le 1er octobre 2007.

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

TEXTES :

Décret n° 2009-1272 du 21 octobre 2009 relatif à l'accessibilité des lieux de travail aux travailleurs handicapés JORF n°0246 du 23 octobre 2009 page 17725 texte n° 13

Arrêté du 24 septembre 2009 portant approbation de diverses dispositions complétant et modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (JORF n°0246 du 23 octobre 2009 page 17718 texte n° 12)

REPONSE MINISTERIELLE n°43146 : 

Question (JOAN, 24/02/2009, p.  1728): "Mme Marie-Jo Zimmermann attire l'attention de Mme la ministre du logement sur le cas d'une commune n'ayant pas de plan local d'urbanisme et où un lotisseur privé a déposé une demande de permis d'aménager un lotissement à usage d'habitation. Pour accéder à ce lotissement privé, la commune s'est engagée à réaliser et à financer un îlot de sécurité sur une route départementale à l'intérieur de l'agglomération. Le maire a été autorisé par le conseil municipal à signer une convention avec le lotisseur fixant les conditions de remboursement des travaux. Les articles L. 332-6 et suivants du code de l'urbanisme énumèrent limitativement les contributions d'urbanisme exigibles des lotisseurs. Elle lui demande donc si la commune peut demander au lotisseur une contribution financière, assimilable à une offre de concours, pour l'îlot de sécurité".

Réponse (JOAN, 20/10/2009, p.9944) : "Les articles L. 332-6 et suivants du code de l'urbanisme énumèrent limitativement les contributions d'urbanisme exigibles des constructeurs et lotisseurs. Ces dispositions d'ordre public ne prévoient pas la possibilité d'accepter des offres de concours et interdisent tout versement spontané de contributions financières destinées à couvrir le coût des équipements publics générés par leurs opérations (CE Section, 4 février 2000, req. n° 202.981, « EPAD c/SNC Coeur Défense », eb. P. 31, C.E. 10 octobre 2007, req. n° 268.205, « Commune de Biot »). En revanche, il peut être mis à la charge de ces mêmes opérateurs, sur le fondement des articles L. 332-6-1-2° -c, L. 332-8 et, le cas échéant, L. 332-12 du code de l'urbanisme, une participation pour le financement d'un équipement public exceptionnel rendu nécessaire par une construction à caractère industriel, agricole, commercial ou artisanal. En l'espèce, la participation mise à la charge du bénéficiaire du permis d'aménager un lotissement à usage d'habitation n'entre pas dans le champ d'application de l'article L. 332-8 précité et présente donc un caractère illégal. Le coût de cet aménagement de sécurité ne peut qu'être pris en charge par le département, maître d'ouvrage de cette voie routière. Le paiement d'une telle participation ouvre droit à ce lotisseur et à ses acquéreurs successifs, à une action en répétition de l'indu portant intérêt au taux légal majoré de cinq points (art. L. 332-30 du code de l'urbanisme). À défaut d'inscription de cette participation sur le registre prévu à l'article L. 332-29 du même code, le délai de prescription de cinq ans de l'action en répétition de l'article L. 332-30 leur est inopposable (CAA Paris, 18 septembre 2008, req. n° 06PA04154, « Commune d'Antony »). Enfin, la perception d'une telle participation illégale est susceptible de constituer le délit pénal de concussion".

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés