Lorsque les biens objets d’une seule et même déclaration d’intention d’aliéner sont divisibles, le Maire est fondé à la rejeter et à solliciter du vendeur qu’il formule deux nouvelles déclarations distinctes. Et lorsque le vendeur acquiesce à cette demande, c’est à compter de la réception de ces nouvelles déclarations, et non à compter de la déclaration initiale, que court le délai pour préempter les biens en cause.

TA. Cergy-Pontoise, 29 août 2008, Sté Veniel, req. n°06-09675

Dans cette affaire, le vendeur avait formulé une seule et unique Déclaration d’Intention d’Aliéner (DIA) se rapportant à deux ensembles immobiliers faisant l’objet d’une même promesse de vente ; la promesse stipulant que cette vente était indivisible, ce que précisait elle-même expressément cette DIA. La commune titulaire du droit de préemption, devait toutefois rejeter cette déclaration et solliciter du vendeur qu’il formule deux DIA distinctes ; ce qu’il fit tout en rappelant l’indivisibilité contractuelle des immeubles à vendre. Néanmoins, la commune ne donna suite qu’à l’une de ces deux déclarations et ne préempta donc qu’un seul des deux ensembles immobiliers à vendre.

Mais le vendeur et l’acquéreur évincé décidèrent d’attaquer cette décision de préemption en soutenant qu’elle était, d’une part, tardive en ce qu’elle méconnaissait le délai de deux mois ouvert par l’article L.213-2 du Code de l’urbanisme au titulaire de droit de préemption pour statuer sur la déclaration qu’il convenait, selon les requérants, de compter à partir de la date de la DIA initiale et, d’autre part, irrégulière en ce qu’elle avait abouti à démanteler le contrat organisant l’indivisibilité de la vente des deux ensembles immobiliers en cause. Le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise devait toutefois rejeter ces moyens aux motifs suivant :

« considérant qu’il ressort des pièces du dossier que les deux ensembles immobiliers mentionnés dans la déclaration d’intention d’aliéner adressé à la commune le 6 juin 2006, qui sont cadastrés AD 79 et AD 134 (…) sont séparés l’un de l’autre par la voie publique et ne peuvent donc être regardés comme constituant une même unité foncière ; qu’il s’ensuit que le maire de la commune a pu légalement demander aux propriétaires de lui adresser une déclaration d’intention d’aliéner portant sur chacun des biens mis en vente ; qu’il est constant que ces deux déclarations d’intention d’aliéner ont été reçues en mairies les 13 et 17 juillet 2006 ; que la requérante n’est pas fondée à soutenir que la décision du 7 septembre 2006 serait intervenue tardivement ;
Considérant (…) que les deux ensembles immobiliers mentionnés dans la déclaration d‘intention d’aliéner adressée à la commune le 6 juin 2006 ne peuvent être regardés comme constituant une même unité foncière ; que des lors la circonstance que la commune en préemptant un seul de ces biens aurait démantelé le contrat de vente souhaité par les propriétaires est sans incidence sur la légalité de la décision contestée »

Cette solution apparaît difficilement contestable. Aux termes de l’article L.213-2 du Code de l’urbanisme, en effet, « toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration, dont le maire transmet copie au directeur des services fiscaux, comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée, ou en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix ».

L’utilisation du singulier (« le bien ») induit donc que dans le cas où l’aliénation porte sur plusieurs biens soumis au droit de préemption, une déclaration doit être faite pour chacun des biens vendus. D’ailleurs, non seulement la direction générale des impôts a précisé que « dans le cas où le propriétaire mettrait en vente simultanément plusieurs biens », celui-ci se trouve dans l’obligation de « souscrire autant de DIA que de biens mis en vente afin que le titulaire puisse éventuellement exercer son droit sur un ou plusieurs biens offerts à la vente » (instruction n° 9-E-2-88 du 29 mai 1988 ; JCP N. 1988, prat. N°645) mais, en outre, il a déjà pu être jugé que lorsque la vente envisagée porte sur deux unités foncières distinctes, celle-ci doit faire l’objet de deux DIA différentes, même si l’acquéreur pressenti est identique (TGI, Paris 18 juin 1981, AJPI, 1981, p.978 . Voir également : Ministère de l’Equipement, « Guide du droit de préemption urbain », La Documentation Française, 1991, p.51).

Et si l’obligation de formuler plusieurs DIA distinctes ne vaut que dans le cas où les biens à vendre ne forment pas un ensemble matériellement indissociable et, en d’autres termes, un ensemble unique et indivisible au regard du droit de préemption, il reste qu’en l’espèce, les terrains d’assiettes des deux immeubles pour appartenir à un même propriétaire n’étaient pas contigus, puisque séparés par une voie publique, et formaient donc deux unités foncières distinctes (CE, 27 juin 2005, n° 264667, cne Chambéry c/ Balmat ; CE. 18 mai 1988, Froment, Rec., p. 1078) ; ce dont il résultait que l’article L.213-2-1 du Code de l’urbanisme – dont on rappellera qu’il dispose que « lorsque la réalisation d'une opération d'aménagement le justifie, le titulaire du droit de préemption peut décider d'exercer son droit pour acquérir la fraction d'une unité foncière comprise à l'intérieur d'une partie de commune soumise à un des droits de préemption institué en application du présent titre » – était sans incidence sur la solution du litige puisqu’il ne vise précisément que l’hypothèse d’une unité foncière unique et indivisible mais dont une partie seulement est comprise à l’intérieur du périmètre d’exercice du droit de préemption urbain.

Or, le fait qu’en l’espèce la promesse de vente est organisée l’indivisibilité des ensembles immobiliers en cause et que les DIA l’aient précisé était sans incidence puisque la Cour de cassation, pour refuser de reconnaître la responsabilité d’un notaire ayant omis de stipuler dans une déclaration d’intention d’aliéner l’indivisibilité de la vente souhaitée par les parties, a jugé que « la solidarité voulue » par ces dernières était, en toute hypothèse, « inopposable à la commune pour application de son droit de préemption » dès lors qu’elle ne procédait pas, comme en l’espèce, des caractéristiques matérielles des biens (note du rapporteur C.Masson-Daum sur l’arrêt précité, publiée in BJDU, n°2/2000, p.115).

Dans ce contexte, la commune titulaire du droit de préemption apparaissait donc bien en droit de solliciter du vendeur qu’ils formulent deux DIA distinctes. Et dès lors que ce dernier obtempéra à cette demande, force était donc de considérer que la réception de ces nouvelles DIA avait déclenché un nouveau délai de deux mois en application de l’article L.213-2 du Code de l’urbanisme. A cet égard, cette décision est donc à rapprocher du jugement par lequel le Tribunal administratif de Lille a jugé que dans le cas d’une première DIA portant sur une parcelle, suivie d’une seconde DIA portant sur la même parcelle que la première mais également sur une parcelle non contiguë, le délai prévu par l’article L.213-2 du Code de l’urbanisme courrait à compter de la date de réception de cette seconde DIA et ce, y compris pour ce qui concerne la parcelle objet de la première DIA (TA. Lille, 17 octobre 2002, M. Ait Lili, req. n°002500).

Mais pour conclure, on soulignera que l’élément déterminant de ce jugement nous semble procéder de ce que le vendeur a accepté de formuler deux nouvelles DIA distinctes – ce que le Tribunal semble avoir analysé comme emportant le retrait implicite de la précédente ou, plus précisément, comme une rétraction du vendeur concernant sa première offre (sur cette possibilité : CE, 22 févr. 1995 : JCP G 1995, IV, 1303. – CAA Paris, 28 juin 1994 : Dr. adm. 1994, comm. 564) – dans la mesure où dès lors que les ensembles immobiliers objets de la déclaration initiale étaient divisibles, le titulaire du droit de préemption aurait légalement pu n’en préempter qu’un seul, quand bien même la vente ne correspondait-elle pas au cas visé par l’article L.213-2-1 du Code de l’urbanisme (CAA. Bordeaux, 5 décembre 2005, M. René X., req. n°01BX02629).


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Même à considérer qu’il s’agisse d’un projet global assis sur le territoire de deux communes distinctes, la circonstance que le maire de l’une se soit opposé à la déclaration de travaux formulée pour l’une de ses composantes n’a(urait) aucune incidence sur la légalité du permis de construire délivré par le maire de la seconde pour le reste du projet.

TA. Amiens, 15 avril 2008, M. Passet.pdf, req. n°05-02218


On connaît bien le régime des constructions projetées sur deux zones différentes d’un règlement local d’urbanisme ; la jurisprudence offrant de nombreux exemples d’application de celui-ci. On connaît moins, en revanche, celui applicable au projet à cheval sur le territoire de deux communes distinctes.

A l’instar de l’ancien article R.421-9 du Code de l’urbanisme, le nouvel article R.423-1 se borne à disposer que « les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés » et, par voie de conséquence, n’appréhende pas le cas où les travaux sont envisagés sur deux ou plusieurs communes alors même qu’il vise le cas d’une demande présentée par une ou plusieurs personnes et/ou portant sur une ou plusieurs unités foncières.

En première analyse, et non sans une certaine logique, on pourrait ainsi en déduire qu’en ce cas, il incombe au pétitionnaire de présenter, dans chacune des mairies des communes concernées par le projet, une demande d’autorisation distincte, portant sur la partie du projet sis sur le territoire de la commune intéressée.

Mais la solution n’est pas aussi simple, et ici encore il faut apprécier la divisibilité du projet. Le Conseil d’Etat a en effet eu l’occasion de juger, au sujet de « l'arrêté du préfet de la Lozère et du préfet de la Haute-Loire en date du 4 mai 1995 accordant à l'établissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents (EPALA) un permis de construire n° 43-154-95-J-1002 pour l'édification d'ouvrages annexes d'usine Naussac II à Pradelles en Haute-Loire », que :

« Considérant qu'en vertu des dispositions combinées des articles L. 421-2-3 et R. 421-9 du code de l'urbanisme toute demande de permis de construire est déposée à la mairie ; que l'établissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents a donc, à bon droit, déposé à la mairie des deux communes concernées la demande de permis de construire le seuil sur l'Allier ; que s'il est constant que chacun des ouvrages compris dans l'aménagement de Naussac II est indispensable au fonctionnement de l'ensemble de l'opération, c'est par une exacte application de la loi que l'établissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents a déposé une demande de permis de construire dans chacune des mairies des communes concernées » (CE. 26 mars 1997, ADLA, req. n° 172.183) ;

étant relevé que dans cette affaire, l’ouvrage en cause était, d’ailleurs, à cheval sur deux départements et sis sur plusieurs unités foncières non contiguës puisque séparées par l’Allier.

De deux choses l’une en résumé,

- soit, les composantes du projet à réaliser sur le territoire de l’une des communes sont indivisibles de celles à réaliser sur le territoire de l’autre et le projet devra nécessairement faire l’objet d’une demande unique, présentée à l’identique dans chacune des communes intéressées et sur lequel les autorités compétentes devront statuer par une décision unique : ce dont il résulte que le refus de l’une seule des autorités compétentes suffira à emporter le rejet de l’ensemble de la demande ;

- soit, les composantes du projet à réaliser sur le territoire de l’une des communes sont indivisibles de celles à réaliser sur le territoire de l’autre et le pétitionnaire pourra faire relever celles-ci de demandes distinctes, distinctement déposées dans chacune des mairies des communes intéressées ; rien ne lui interdisant de déposer une demande unique, présentée à l’identique dans chacune des communes intéressées, laquelle appellera, a priori, une décision conjointe mais pourra, le cas échéant, valoir autorisation partielle ou, a contrario, refus partiel (sur cette possibilité lorsque la demande porte sur un projet divisible : CE. 4 janvier 1985, SCI Résidence du Port, req. n° 47.248).

Mais en toute hypothèse, la demande de permis de construire devra ainsi faire l’objet d’une décision conjointe des autorités administratives concernées et, le plus souvent donc, des maires intéressés ; la circonstance que le projet soit à cheval sur le territoire de deux communes et le risque de décisions discordantes de ces derniers n’ayant aucunement pour effet d’autoriser le Préfet à statuer sur la demande (TA. Rennes, 30 mai 1990, Mme Bertier, Rec. TA, éd. Litec, 1991, p. 468).

Ce principe connaît cependant une exception, du moins à s’en tenir à la jurisprudence antérieure à l’arrêt « ADLA » précité, puisque lorsque les composantes du projet sis sur le territoire de l’une des deux communes intéressées ne relèvent pas du champ d’application de la procédure de permis de construire, seul le maire de la commune sur le territoire de laquelle les composantes du projet relevant de cette procédure ont vocation à être réalisées est compétent pour statuer sur la demande (CE. 8 avril 1994, SA Centaure Normandie, req. n°132.721).

Dans ce contexte, le jugement commenté ce jour apparaît quelque peu surprenant ou, à tout le moins, nous semble procéder d’une analyse pour le moins cursive des faits et, notamment, du projet.

Dans cette affaire était en cause un permis de construire un centre de formation pour chasseurs qui, tel que décrit dans la demande, n’était sis sur le territoire que d’une commune et avait donc donné lieu à une décision unipersonnelle du maire de cette dernière.

Mais cette autorisation, délivré le 12 avril 2005, devait être contestée au motif qu’elle portait sur une composante d’un projet global intégrant trois pas de tirs projetés sur le territoire d’une autre commune mais ayant donné lieu à une déclaration de travaux à laquelle le maire de cette commune s’était précédemment opposé ; moyen que le Tribunal administratif d’Amiens a donc rejeté au motif suivant :

« considérant (…) que si le requérant fait valoir que la construction s’inscrit dans un projet global, à cheval sur deux communes, et que la partie de l’installations situées sur le territoire de la commune limitrophe de Camon, constitué de trois pas de tir, a donné lieu à une décision d’opposition à déclaration de travaux en date du 26 août 2004, cette circonstance est sans incidence sur la légalité du permis litigieux délivré par le maire de Lamotte-Brébière, dont il n’est pas contesté qu’il respecte les dispositions d’urbanisme applicables sur le territoire de cette commune (…) à savoir le règlement national d’urbanisme ».

Il nous semble ainsi que le Tribunal administratif d’Amiens a fait bien peu de cas de l’argument du requérant selon lequel « la construction s’inscrit dans un projet global » ; d’autant qu’en l’état et ne serait-ce que d’un point de vue fonctionnel, les trois pas de tirs en cause apparaissaient difficilement dissociables du centre de formation pour chasseurs objet du permis de construire contesté.

En effet, si le projet formé par la réunion de ce centre et de ces pas de tirs constituait un ensemble indivisible, ce projet aurait dû faire l’objet d’une autorisation unique (sur ce point, notre note : « Des constructions constituant un ensemble indivisible doivent faire l’objet d’un permis de construire unique », CE. 10 octobre 2007, Association de défense de l'environnement d'une usine située aux Maisons à Saint-Jory-Lasbloux, req. n°277.314, Construction & Urbanisme, n°11/200) et son seul fractionnement en une déclaration de travaux et un permis de construire était de nature à affecter la légalité de ce dernier et, a contrario, à conforter la légalité la décision d’opposition à cette déclaration.

Et s’il est vrai qu’apparemment, le requérant ne contestait pas cet irrégulier fractionnement du projet, il n’en demeure pas moins que le juge administratif avait eu l’occasion de préciser, dans des affaires où l’illégalité du fractionnement de l’opération en plusieurs autorisations n’avait pas été invoqué, que la légalité des permis de construire se rapportant à une opération indivisible s’apprécie globalement (ce dont il résulte que l’illégalité d’un seul d’entre eux suffit à emporter l’annulation de tous : CE. 1er décembre 1995, M. Ménager & Autres, req. n° 137.832 & CAA. Nancy, 4 Mars 1997, Epx Ravachol c/ Ville de Reims, req. n° 94NC01290).

De ce fait et dès lors que le projet aurait dû faire l’objet d’une demande et d’une décision uniques et qu’en toute hypothèse, la décision d’opposition à la déclaration de travaux précédemment formulées était définitive à la date de délivrance du permis de construire en cause, on aurait pu considérer que cette déclaration était irrégulière et, par voie de conséquence, que cette illégalité emportait celle de l’ensemble du projet et, donc, du permis de construire attaqué.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés

Texte de la question : publiée au JO le : 04/03/2008 page : 1737

"M. Bernard Perrut attire l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, sur les dispositions de l'article R. 424-2-d du nouveau du code de l'urbanisme. Il lui demande si, dans l'hypothèse d'une demande de permis de construire relative à une installation classée (ICPE), soumise à enquête publique uniquement en ce qui concerne la demande d'autorisation ICPE, et non en ce qui concerne le projet de construction, le pétitionnaire peut se prévaloir d'un permis de construire tacite ou si, au contraire, il peut se voir opposer les dispositions de l'article R. 424-2-d. En effet, cette disposition ne précise pas si « le projet » doit être entendu uniquement comme celui relatif au permis de construire, en vertu de l'indépendance des législations ou, au contraire, s'il doit s'entendre globalement du projet de construction d'une installation classée soumise à autorisation".


Texte de la réponse : publiée au JO le : 19/08/2008 page : 7094

"L'article R. 424-2-d du code de l'urbanisme prévoit que le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet lorsque le projet est soumis à enquête publique prévu par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement. Dans l'hypothèse où l'enquête publique est prescrite uniquement au titre des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et non au titre de la demande de permis de construire, le pétitionnaire pourra se prévaloir d'un permis tacite en l'absence de notification d'une décision expresse dans le délai de l'instruction. En effet, il s'agit de législations distinctes mettant en jeu des procédures autonomes et, en vertu du principe de l'indépendance des législations, le permis de construire ne saurait tenir lieu de l'autorisation ICPE. En outre, même si le permis est délivré ou réputé comme tel, l'article L. 425-10 du code de l'urbanisme dispose que les travaux ne peuvent être exécutés avant la clôture de l'enquête publique".

Cette réponse apparaît parfaitement conforme à la jurisprudence précédemment rendue en la matière (CE. 13 juillet 2006, Ministre de l’équipement, req. n°269.720) ; laquelle est plus "souple" qu'en matière d'étude d'impact, ce document étant exigé de tout dossier de demande de permis de construire portant sur une "ICPE" soumise à autorisation d'exploiter, quand bien même la construction projetée ne serait-elle pas assujettie à la procédère d'étude d'impact au regard de ses caractéristiques constructives intrinsèques   (CE. 13 juillet 2006, SIETOM, req. n°294.603).

Patrick E. DURAND
Docteur en droit - Avocat au barreau de Paris
Cabient FRÊCHE & Associés