L’installation d’un portail dont la finalité est de fermer l'accès à une partie d'une propriété peut constituer une clôture au sens de l’ancien article L.441-2 du Code de l’urbanisme alors même qu'il n'est pas implanté en limite de propriété.

CE. 21 juiller2009, M. & MME A., Req. n°309.356


Mieux vaut tard que jamais : voici un arrêt qui nous permet d’aborder le régime spécifique de ces installations particulières que constituent les clôtures et, notamment, la portée à leur égard du dispositif entrée en vigueur le 1eroctobre 2007.

Dans cette affaire, les requérants avait, en application de l’ancien article L.441-2 du Code de l’urbanisme, formulé une déclaration en vue de l’installation d’un portail à laquelle le Maire s’opposa au motif qu’il ferait obstacle à la libre circulation des piétons ; décision d’opposition dont le Tribunal administratif de Grenoble devait confirmer le bien fondé.

Mais les requérants devaient pour le part se pourvoir en cassation à l’encontre de ce jugement ; pourvoi rejeté par le Conseil d’Etat aux motifs suivants :

« Considérant qu'aux termes de l'article L. 441-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : Dans les parties du territoire ou zones visées à l'article L. 441-1, l'édification de clôtures est subordonnée à une déclaration préalable dans les conditions prévues à l'article L. 422-2 (...) ; qu'aux termes de l'article L. 441-3 du même code : L'autorité compétente en matière de permis de construire peut faire opposition à l'édification d'une clôture lorsque celle-ci fait obstacle à la libre circulation des piétons admise par les usages locaux. / L'édification d'une clôture peut faire l'objet, de la part de l'autorité compétente, de prescriptions spéciales concernant la nature, la hauteur ou l'aspect extérieur de la clôture pour des motifs d'urbanisme ou d'environnement ;
Considérant, en premier lieu, qu'un portail dont la finalité consiste à fermer l'accès à une partie d'une propriété peut constituer une clôture au sens des dispositions mentionnées ci-dessus, alors même qu'il n'est pas implanté en limite de propriété ; qu'ainsi, en jugeant que le portail objet de la déclaration déposée par M. et Mme A, qui avait pour objet d'empêcher le passage sur certaines parcelles de leur propriété, entrait, compte tenu de ses caractéristiques et nonobstant la circonstance qu'il n'était pas établi en limite de cette propriété, dans le champ d'application de l'article L. 441-2 du code de l'urbanisme, le tribunal administratif de Grenoble n'a pas commis d'erreur de droit ;
Considérant, en second lieu, qu'en estimant que l'installation du portail était de nature à faire obstacle à une libre circulation de piétons admise par un usage local, le tribunal administratif n'a pas dénaturé les faits de l'espèce ».

En résumé, la Conseil d’Etat a jugé qu’au regard de sa fonction, le portail projeté constituait bien une clôture alors même qu’elle n’était pas implanté en limite de propriété et, par voie de conséquence, que le Maire pouvait s’y opposer dès lors que cette installation était de nature à faire obstacle à la circulation des piétons. Cet arrêt va ainsi dans le sens d’un jugement du Tribunal administratif d’Amiens qui avait considéré que même lors que le portail et les murs projetés pour faire office de clôture ne sont pas implantés à l'alignement de la voie publique qui longe la propriété du pétitionnaire mais en recul de trois mètres de celui-ci, ils constituent par leur nature même une clôture non une construction au sens de l'article L. 421-1 du Code de l’urbanisme relatif au permis de construire ou à la déclaration de travaux exemptés de celui-ci et qu’ainsi, il n'appartenait pas au maire de la commune de s'opposer à l'édification de la clôture sur des considérations autres que celles tenant à la libre circulation des piétons, ainsi qu'il résulte de l'article L. 441-3 du Code de l’urbanisme, si bien que par voie de conséquence les motifs tirés de l'atteinte aux intérêts protégés par l'article R. 111-4 du même code, alors même que cette disposition aurait été opposée en vue de protéger la sécurité des piétons, et de la méconnaissance, pour des raisons identiques, de l'article NC 3 du POS, alors que ces dispositions ne sont applicables qu'aux constructions soumises à permis de construire, n'étaient pas susceptibles d'entraver le droit du pétitionnaire de clore sa parcelle, dès lors qu'en lui-même, son exercice n'a pas pour effet de constituer un obstacle à la libre circulation des piétons (TA. Amiens, 18 septembre 2007, M. Leterme, req. n°05-02793).

Bien que rendu sous l’empire du dispositif en vigueur avant le 1er octobre 2007, cet arrêt conserve un réel intérêt dès lors que les clôtures font encore aujourd’hui l’objet d’un régime procédural spécifique et, notamment, distinct de celui des murs  ; toute la difficulté étant d’établir les cas où une construction se présentant sous la forme d’un mur constitue une clôture.

 Le régime procédural des murs procède en effet des articles R.421-2 (f), R.421-3 (a), R.421-9 (e) et R.421-11 (b) du Code de l’urbanisme. Aux termes de l’article R.421-2 du Code de l’urbanisme, les murs sont ainsi dispensés par principe de toute formalité à la triple condition, tout d’abord, qu’ils ne soient pas implantés dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité ou dans un site classé, ensuite, que leur hauteur soit inférieure à deux mètres et, enfin, qu’ils ne constituent pas des clôtures régies par l’article R.421-12. Mais il faut cependant réserver le cas des murs de soutènement qui aux termes de l’article R.421-3 sont dispensés de toute formalité dès lors qu’ils ne sont pas sis dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité. Même implantés dans un site classé, les murs de soutènement sont donc dispensés de toute formalité préalable.

En revanche, il résulte de l’article R.421-9 du Code de l’urbanisme que les murs dont la hauteur au dessus du sol est égale ou supérieure à deux mètres sont assujettis à déclaration préalable. Toutefois, ce même article précisant qu’il en va ainsi « à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus » – laquelle intègre notamment les articles R.421-2 (f) et R.421-3 (a) – il s’ensuit que les murs de clôture et les murs de soutènement restent à ces titres dispensés de toute formalité même s’ils présentent une hauteur égale ou supérieure à deux mètres. Il reste que ce même article indique s’appliquer « en dehors des secteurs sauvegardés dont le périmètre a été délimité et des sites classés ».

A ce stade, on pourrait donc en déduire qu’à l’intérieur de ces secteurs et de ces sites, les murs peuvent se retrouver assujettis à permis de construire. Mais l’article R.421-11 (b) précise que dans ces secteurs et sites – ainsi d’ailleurs que dans les réserves naturelles, dans les espaces ayant vocation à être classés dans le cœur d'un futur parc national dont la création a été prise en considération en application de l'article R. 331-4 du Code de l'environnement et à l'intérieur du cœur des parcs nationaux délimités en application de l'article L. 331-2 du même code – les murs, mais quelle que soit leur hauteur, ne sont soumis qu’à déclaration préalable.

En résumé, il résulte des articles des articles R.421-2 (f), R.421-3 (a), R.421-9 (e) et R.421-11 (b) du Code de l’urbanisme que :

•  les murs ne sont jamais soumis à permis de construire ;
• les murs sont dispensés de toute formalité formalités dès lors qu’il s’agit de murs de soutènement qui ne sont pas sis dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été adopté ou de murs présentant une hauteur inférieure à deux mètres n’étant pas sis dans un tel secteur, un site classé, une réserve naturelle, un espace ayant vocation à être classé dans le cœur d'un futur parc national dont la création a été prise en considération en application de l'article R. 331-4 du Code de l'environnement et à l'intérieur du cœur des parcs nationaux délimités en application de l'article L. 331-2 du même code.

Il reste qu’un mur peut précisément former une clôture. Or, les clôtures relèvent pour leur part d’un régime procédural totalement distinct de celui des murs tel qu’il procède des articles des articles R.421-2 (f), R.421-3 (a), R.421-9 (e) et R.421-11 (b). Il résulte, en effet, de l’article R.421-2 (g) du Code de l’urbanisme que les clôtures sont par principe dispensées de toute formalité mais par exception soumis à déclaration préalable dans les quatre cas prévus par l’article R.421-12, c’est-à-dire lorsqu’elles sont situées :

•  dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité, dans le champ de visibilité d'un monument historique défini à l'article L. 621-30-1 du Code du patrimoine ou dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager créée en application de l'article L. 642-1 du Code du patrimoine ;
•  dans un site inscrit ou dans un site classé en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 du Code de l'environnement ;
•  dans un secteur délimité par le plan local d'urbanisme en application du 7° de l'article L. 123-1 ;
• dans une commune ou partie de commune où le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme a décidé de soumettre les clôtures à déclaration.

Mais la principale problématique est donc de déterminer la procédure applicable lorsqu’il s’agit d’un mur de clôture. Seul l’article R.421-2 (f) traite de cette problématique en précisant que le principe de la dispense qu’il pose ne vaut pas lorsque mur considéré constitue une clôture et, plus précisément, une clôture régie par l’article R.421-12. Par voie de conséquence, quelles que soient la hauteur et la sectorisation du mur au regard des dispositions propres à ces ouvrages, ce mur sera soumis à déclaration préalable dès lors qu’il forme une clôture et est projeté dans l’un des secteurs visés par l’article R.421-12. Mais dès lors qu’aux termes de l’article R.421-2 (f), le fait que l’ouvrage constitue une clôture prime le fait qu’il s’agisse d’un mur, force est de considérer qu’il en va de même pour les autres dispositions relatives aux murs et qu’en d’autres termes, un mur de clôture est, quelle que soit sa hauteur, dispensé de toute formalité dès lors qu’il n’est pas sis dans un des secteurs visés par l’article R.421-12.

Reste donc à déterminer les critères permettant de qualifier un mur, ou toute autre installation, en tant que clôture. Pour ce faire, il faut se référer à la fonction dévolue à ce mur au regard de celle reconnue à une clôture, à savoir limiter l’accès à une propriété. Il reste que le seul fait qu’un mur soit édifié en limite de propriété ne suffit pas à le qualifier de clôture (CE. 12 mai 1989, Arnadi, req. n°68.107) ; ce qu’a fait le Conseil d’Etat dans l’arrêt commenté en soulignant que « le portail objet de la déclaration déposée par M. et Mme A, qui avait pour objet d'empêcher le passage sur certaines parcelles de leur propriété ».

Il a en effet pu être jugé qu’un mur destiné à retenir un remblai destiné à permettre l’accès à un garage doit être regardé comme un mur de soutènement et non comme une clôture, même s’il est implanté en limite de propriété (CE. 10 février 1997, Renollet, req. n°119.441). Sauf à être projeté dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité, ce mur sera donc dispenser de toute formalité, même s’il est sis dans un secteur au sein duquel une délibération du conseil municipal a été prise en application de l’article R.421-12. Mais a contrario, même s’il ne se prolonge pas tout autour du terrain, un mur sera regardé comme une clôture dès lors qu’il n’a pas d’autre fonction que limiter l’accès à ce terrain (CE. 2 mars 1994, Cne des Côtes-de-Corps, req. n°13.655), y compris donc s’il n’est pas implanté en limite de propriété.

Il reste qu’il se peut également qu’un mur de soutènement soit surmonté d’un mur faisant office de clôture. Dans ce cas, il conviendra d’appliquer à chaque partie de cet ouvrage les règles générées par sa fonction propre (CAA. Lyon, 28 décembre 2001, SCI Le Traineau d’Or, req. n°97LY00255).

Toutefois, l’arrêt attaqué n’a plus d’intérêt que pour ce qui concerne le régime procédural applicable aux clôtures.

Comparé aux dispositions de l’ancien article L.441-1 du Code de l’urbanisme, le dispositif entré en vigueur le 1er octobre 2007 a en effet substantiellement réduit les cas où ces installations sont soumises à autorisation, en l’occurrence à décision de non-opposition à déclaration préalable.

Il reste que l’ancien article L.441-3 disposait que « l'autorité compétente en matière de permis de construire peut faire opposition à l'édification d'une clôture lorsque celle-ci fait obstacle à la libre circulation des piétons admise par les usages locaux » tout en se bornant à préciser que « l'édification d'une clôture peut faire l'objet, de la part de l'autorité compétente de prescriptions spéciales concernant la nature, la hauteur ou l'aspect extérieur de la clôture pour des motifs d'urbanisme et d'environnement ». Par voie de conséquence, ces dispositions limitaient considérablement les motifs pour lesquels l’autorité compétente pouvait faire opposition à une déclaration de clôture ou ordonner l’interruption des travaux d’installation de celle-ci.

Or, si les clôtures font donc encore l’objet de dispositions spécifiques pour ce qui concerne le régime procédural leur étant applicable, il reste le dispositif entrée en vigueur le 1er octobre 2007 ne comporte aucune restriction équivalente à celle résultant de l’ancien article L.441-3 : par principe, les clôtures sont donc assujetties à l’ensemble des prescriptions en vigueur, et toute prescription d’urbanisme peut ainsi justifier une opposition à une déclaration préalable portant sur l’installation d’une clôture ; étant rappelé que la circonstance que ces installations soient par principe dispensé de toute formalité n’a pas d’incidence sur ce point dès lors que l’article L.421-8 du Code de l’urbanisme précise que « à l'exception des constructions mentionnées au b de l'article L. 421-5, les constructions, aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du présent code doivent être conformes aux dispositions mentionnées à l'article L. 421-6 » et les soumet donc à l’ensemble des prescriptions d’urbanisme applicables…



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés