Le décret du 24 mars 2011 étend le champ d’application de la procédure d’étude de sécurité publique et modifie le contenu de ce document.

I.- Le champ d’application de la procédure d’étude de sécurité publique est défini par l’article R.111-48 du Code de l’urbanisme.

Comme dans sa version antérieure au décret du 24 mars 2011, l’article R.111-48 issu de ce dernier opère une distinction entre les agglomérations de plus de 100.000 habitants et les autres ; étant précisé que :

• selon l’annexe 4 de la circulaire du 1er octobre 2007 relative aux études de sécurité publique, la notion d’agglomération au sens de l’article précité doit être comprise « au sens des unités urbaines de l’INSEE », cet institut définissant cette notion d’unité urbaine comme : « la notion d'unité urbaine repose sur la continuité de l'habitat : est considérée comme telle un ensemble d'une ou plusieurs communes présentant une continuité du tissu bâti (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) et comptant au moins 2 000 habitants. La condition est que chaque commune de l'unité urbaine possède plus de la moitié de sa population dans cette zone bâtie. Les unités urbaines sont redéfinies à l'occasion de chaque recensement de la population. Elles peuvent s'étendre sur plusieurs départements » ;

• lorsqu’une norme utilise la notion d’agglomération sans la définir le juge administratif se réfère le plus souvent à la notion d’unité urbaine au sens de l’INSEE (pour exemple : CAA. Lyon, 9 mai 2000, Ministre de l’aménagement du territoire, req. n°98LY00230) comme le font d’ailleurs certaines dispositions du Code général des collectivités territoriales (pour exemple : article R.2334-7).

1.- Dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants (1°) restent tout d’abord soumise à étude de sécurité publique et, sans changement comparé au régime antérieure, l'opération d'aménagement qui, en une ou plusieurs phases, a pour effet de créer une surface hors œuvre nette supérieure à 70 000 mètres carrés » (a).

En revanche, là où ensuite l’ancien article R.111-48 (b) du Code de l’urbanisme ne visait que création d'un établissement recevant du public de première catégorie, au sens de l'article R. 123-19 du code de la construction et de l'habitation, le nouveau dispositif assujettit à étude de sécurité publique :

• la création d'un établissement recevant du public de première ou de deuxième catégorie ou d’un établissement d'enseignement du second degré de troisième catégorie ;

• les travaux et aménagements soumis à permis de construire exécutés sur un établissement recevant du public existant de première ou de deuxième catégorie ou sur un établissement d'enseignement du second degré de troisième catégorie ayant pour effet soit d'augmenter de plus de 10 % l'emprise au sol, soit de modifier les accès sur la voie publique.

Enfin, dans ces même agglomérations, le décret du 24 mars 2011 ajoute un troisième type d’opérations soumis à étude de sécurité publique : « l'opération de construction ayant pour effet de créer une surface hors œuvre nette supérieure ou égale à 70 000 mètres carrés » (c) ; étant relevé qu’à la différence de l’item a) relatif aux opérations d’aménagement, l’item c) ne précise pas « en une ou plusieurs phases ».

2.- Par ailleurs, le décret du 24 mars 2011 créé un régime propre aux agglomérations ne comptant pas plus de 100.000 habitants (1° bis). S’y trouvent ainsi soumis à étude de sécurité publique, les opérations ou travaux suivants :

• la création d'un établissement d'enseignement du second degré de première, deuxième ou troisième catégorie au sens de l'article R. 123-19 du code de la construction et de l'habitation ;

• la création d'une gare ferroviaire, routière ou maritime de première ou deuxième catégorie ainsi que les travaux soumis à permis de construire exécutés sur une gare existante de même catégorie et ayant pour effet soit d'augmenter de plus de 10 % l'emprise au sol, soit de modifier les accès sur la voie publique.

3.- Mais plus généralement, le décret du 24 mars 2011 conserve un dispositif s’appliquant sur l’ensemble du territoire national, tout en le complétant.

Sans changement, reste ainsi soumise à étude de sécurité publique la réalisation d'une opération d'aménagement ou la création d'un établissement recevant du public, situés à l'intérieur d'un périmètre délimité par arrêté motivé du préfet ou, à Paris, du préfet de police, pris après avis du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance ou à défaut du conseil départemental de prévention, et excédant des seuils définis dans cet arrêté.

En revanche, le décret du 24 mars 2011 a pour effet de soumettre à cette procédure « celles des opérations des projets de rénovation urbaine mentionnés à l'article 8 du décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine comportant la démolition d'au moins 500 logements déterminées par arrêté du préfet ou, à Paris, du préfet de police, en fonction de leurs incidences sur la protection des personnes et des biens contre les menaces et agressions.

II.- le décret du 24 mars 2011 enrichit et affine par ailleurs quelque peu l’article R.111-49 du Code de l’urbanisme relatif au contenu de l’étude de sécurité publique. Comme précédemment, ce document doit ainsi toujours comprendre :

• un diagnostic précisant le contexte social et urbain et l'interaction entre le projet et son environnement immédiat ;

• l'analyse du projet au regard des risques de sécurité publique pesant sur l'opération ;

• les mesures proposées, en ce qui concerne, notamment, l'aménagement des voies et espaces publics et, lorsque le projet porte sur une construction, l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions et l'assainissement de cette construction et l'aménagement de ses abords, pour prévenir et réduire les risques de sécurité publique mis en évidence dans le diagnostic et faciliter les missions des services de police, de gendarmerie et de secours.

Toutefois, il résulte du décret que dans les cas où une étude de sécurité publique est exigée en raison de travaux ou aménagements sur un établissement recevant du public existant, le « diagnostic » susvisé ne porte que sur l'interaction entre le projet et son environnement immédiat. En outre, si une étude a été réalisée depuis moins de quatre ans pour le même établissement, elle peut être jointe au dossier de demande de permis de construire et la nouvelle étude n’a alors à porter que sur la partie de l'établissement donnant lieu à modification de plus de 10 % de l'emprise au sol ou modifiant les accès sur la voie publique.

En revanche, et dans tous les cas où elle est exigée, l'étude doit dorénavant se prononcer sur l'opportunité d'installer ou non un système de vidéoprotection.

III.- Mais pour entrer en vigueur ce jour, les dispositions des articles R.111-48 et R.111-49 du Code de l’urbanisme résultant du décret du 24 mars 2011 ne sont toutefois pas applicables

• aux opérations relevant du 1° et du 1° bis de l'article R. 111-48 du code de l'urbanisme dont la demande de permis de construire a été déposée avant le 1er juin 2011, c'est-à-dire à celles visées selon leur situation au sein ou en dehors d’une agglomération de plus de 100.000 habitants ;

• aux zones d'aménagement concerté dont le dossier de création a été approuvé avant le 1er juin 2011 ;

• Et lorsqu'une convention pluriannuelle de rénovation urbaine a été signée avant la date d'entrée en vigueur du présent décret, les opérations relevant du 3° de l'article R. 111-48 du code de l'urbanisme doivent donner lieu à la réalisation d'une étude de sécurité dans les deux ans, si l'opération n'a pas encore fait l'objet d'une demande de subvention à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Par voie de conséquence, elles sont donc en revanche d’applicabilité immédiate s’agissant des permis de construire portant sur « la création d'un établissement recevant du public, situés à l'intérieur d'un périmètre délimité par arrêté motivé du préfet ou, à Paris, du préfet de police, pris après avis du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance ou à défaut du conseil départemental de prévention, et excédant des seuils définis dans cet arrêté » (art. R.111-48 2° ; C.urb).

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés 

Au-delà des prescriptions des articles R.431-5 et suivants du Code de l’urbanisme, le dossier produit par le pétitionnaire doit comporter l’ensemble des informations requises pour permettre à l’administration d’apprécier en toute connaissance de cause la conformité du projet objet de la demande aux normes d’urbanisme lui étant opposables.

CAA. Bordeaux, 26 avril 2011, Sté Erentzin, req. n°10BX01940


Voici un arrêt qui en lui-même n’est pas inintéressant mais qui nous offre surtout un prétexte pour revenir sur ce qui constitue assurément l’une des plus belles « erreurs de communication » de l’administration centrale au sujet de la réforme des autorisations d’urbanisme en vigueur depuis le 1er octobre 2007.

Dans cette affaire, le pétitionnaire avait présenté une demande de permis de construire portant exclusivement sur la construction de logements. Le projet objet de cette demande n’incluait donc aucun « ERP » et, partant, le dossier présenté par le pétitionnaire n’avait pas à comporter le « volet sécurité » et le « volet accessibilité » prévus par l’article R.431-30 du Code de l’urbanisme.

Pour autant, le pétitionnaire avait néanmoins produit à son dossier une notice de sécurité, notamment dédiée à la gestion des risques d’incendie. Toutefois, le Maire devait estimer que cette notice était insuffisante et, sans même avoir préalablement invité le pétitionnaire à la compléter, devait ainsi opposer un refus à la demande motivé par l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme ; refus que devait donc valider le Tribunal administratif puis la Cour administrative d’appel de Bordeaux au motif suivant :

« Considérant que la SARL ERENTZIN fait appel du jugement du 3 juin 2010 par lequel le Tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande dirigée contre l'arrêté en date du 11 août 2008 du maire d'Hendaye refusant de lui délivrer un permis de construire ;
Considérant que le contenu du dossier de demande de permis de construire déposé par la SARL ERENTZIN n'imposait pas à la commune d'Hendaye de notifier au pétitionnaire la liste des pièces manquantes ;
Considérant qu'aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la notice de sécurité jointe à la demande de permis de construire présentée par la SARL ERENTZIN ne donne aucune indication sur l'existence à proximité du terrain d'assiette du projet d'un réseau d'eau et d'une borne incendie ayant un débit suffisant pour assurer la défense contre l'incendie du projet de construction de soixante logements ; que, dans ces conditions, la notice de sécurité jointe à la demande de permis de construire est incomplète, et ne permet pas à l'administration de vérifier si la défense contre l'incendie du projet était assurée ».

Pour autant, comme on le sait, l’administration l’a dit et répété – et c’est écrit en gras le formulaire « CERFA » – les seules pièces exigibles du pétitionnaire sont celles limitativement énumérées par le Code de l’urbanisme ; il s’agirait d’une des grandes innovations de la réforme entrée en vigueur le 1er octobre 2007. (voir récemment : Rép. Min. n°98187, publiée au JO le : 26/04/2011 page : 4324).

Ceci est pour partie exact mais a été mal expliqué et/ou mal interprété tant par de nombreux constructeurs, pensant qu’ils n’ont donc aucune autre pièce ou information à produire que celles prescrites par le Code de l’urbanisme, que par certains services instructeurs allant même jusqu’à considérer qu’ils leur incombent de refuser les pièces qu’entant produire le pétitionnaire alors qu’elles ne sont pas requises par le Code de l’urbanisme.

Il y a en effet une différence à faire entre, en substance, les « pièces exigibles » de l’administration et les « pièces à produire » pour permettre à l’administration de ce prononcer en toute connaissance de cause sur. Ceci n’est pas nouveau et la réforme du 1er octobre 2007 n’y a pas changé grand-chose.

Il est vrai que l’article R.431-38 dispose que : « lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un courrier électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes » là où l’ancien article R.421-12 du Code de l’urbanisme se bornait à viser le cas où « le dossier est incomplet » ; sans autre précision sur ce qu’il fallait entendre par « dossier incomplet ».

Pour autant, la jurisprudence rendue en application de l’ancien article R.421-12 du Code de l’urbanisme fut constante : compte tenu du caractère limitatif des pièces énumérées par le Code de l’urbanisme, l’administration ne pouvait légalement exiger aucune autre pièce au titre de cet article. Ce caractère limitatif avait une première conséquence :

• lorsque le dossier était incomplet au regard des dispositions du Code de l’urbanisme, l’administration ne pouvait légalement motiver un refus de permis de construire par l’incomplétude du dossier sans avoir préalablement invité le pétitionnaire à compléter son dossier ;
• en revanche, lorsque les pièces produites par le pétitionnaire ne permettaient pas d’établir la conformité du projet, l’administration pouvait légalement opposer un refus à la demande sans avoir à solliciter du pétitionnaire qu’il produise la pièce qui aurait permis d’établir cette conformité.

C’est pourquoi l’arrêt commenté a validé le refus de permis de construire contesté après avoir précisé que « le contenu du dossier de demande de permis de construire déposé par la SARL ERENTZIN n'imposait pas à la commune d'Hendaye de notifier au pétitionnaire la liste des pièces manquantes ».

Il reste, surtout, que le fait que l’administration ne puisse pas légalement exiger une pièce au titre de l’ancien article R.421-12 ou de l’actuel article R.431-38 du Code de l’urbanisme ne signifie donc pas que l’absence de production de cette pièce ne puisse pas motiver un refus de permis de construire lorsque que l’absence de cette pièce n’a privé les services instructeurs d’une information nécessaire à l’appréciation de la conformité du projet. A titre d’exemple, il a en effet été jugé que :

« Considérant d'une part que par une lettre en date du 13 février 1997, le service instructeur de la demande de permis de construire déposée par M. X a demandé à ce dernier de lui fournir les autorisations données par les ayants-droits de la cour commune existante au droit du terrain d'assiette du projet pour la réalisation de la canalisation d'eaux usées et pour le raccordement sur la canalisation d'eaux pluviales existante ; que ces autorisations, qui ne relèvent pas des pièces qui, selon les articles R. 421-2 à R. 421- 7 doivent être jointes au dossier de demande de permis de construire, ne pouvaient faire l'objet d'une demande de pièces complémentaires de la part du service instructeur » (CAA. Paris, 7 aout 2003, Dugravot, req. n°00PA01735) ;

mais néanmoins que :

« Considérant, en deuxième lieu, qu'il est constant qu'à la date des actes entrepris MM. X... ne disposaient pas des autorisations de passage nécessaires à la desserte de leurs terrains par le réseau d'eau public ; que si MM. X... invoquent l'existence de servitudes de passage qu'ils ont obtenues en 1993 celles-ci n'étaient pas indiquées sur les plans masse du dossier de permis de construire soumis à l'administration ; qu'ainsi les refus de permis de construire se fondaient légalement sur le fait que leurs terrains, de superficies inférieures à 4000 m2 et non desservis par le réseau d'eau public, étaient inconstructibles en application de l'article NB5 du réglement du P.O.S. ;
Considérant, en troisième lieu, que les dispositions des articles R.421-2 et suivants du code de l'urbanisme énumèrent de façon limitative les documents qui doivent être joints à une demande de permis de construire ; que, dès lors, les requérants ne peuvent utilement prétendre que le maire de SEILLONS-SOURCE-D'ARGENS était tenu de les inviter à fournir les attestations établissant l'existence de servitudes de passage avant de statuer sur leurs demandes de permis de construire, dès lors que de telles pièces ne sont pas requises pour demander un permis de construire » (CAA. Lyon, 25 avril 2000, Louis Arnaud, req. n°96LY00006).

La distinction à opérer entre les « pièces exigibles » du pétitionnaire en raison du caractère limitatif des pièces énumérées par le Code de l’urbanisme et les « pièces à produire » de sorte à faire apparaitre la conformité du projet aux normes d’urbanisme lui étant opposable apparait également à travers la jurisprudence rendue au sujet des prescriptions pouvant légalement être édictées par un POS/PLU et de la mise en œuvre de ces prescriptions.

Comme on le sait en effet, les règlements locaux d’urbanisme ne peuvent légalement édicter que des conditions de fond d’octroi du permis de construire et, par voie de conséquence, ne peuvent en principe pas imposer la production de pièces autres que celles prévues par le Code de l’urbanisme. C’est à ce titre que la Cour administrative d’appel de Paris a notamment jugé que :

« Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme que les plans d'occupation des sols ne peuvent comporter que des conditions de fond de l'octroi du permis de construire ; qu'il suit de là qu'il n'appartient pas aux auteurs des règlements d'urbanisme de fixer les règles de composition des dossiers de demandes de permis de construire ; que c'est, dès lors, à juste titre que le Tribunal administratif de Paris a estimé illégale la disposition de chacun des articles 13 du règlement applicable aux secteurs UA, UB, UC, UD, UE, UF, UL et UZA, aux termes de laquelle « toute demande de permis de construire devra être accompagnée d'un plan comportant le relevé des plantations à abattre ou à créer », alors même que cette disposition ne ferait que reprendre une disposition analogue énoncée à l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme » (CAA. Paris, 29 décembre 2006, Cne de Rueil-malmaison, req. n°03PA01979).

Pour autant, la même Cour a également considéré que :

« Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du 4° de l'article UH 13.1 du règlement du POS susvisé : Les espaces libres doivent faire l'objet d'un traitement végétal de qualité. Le nombre d'arbres à grand et moyen développement devra correspondre au minimum à un sujet par fraction entière de 100m² de la superficie totale des espaces libres du terrain. ; que l'annexe 1 audit POS définit pour les plantations exigées trois catégories d'arbres à grand, moyen ou petit développement ;
Considérant que les requérants soutiennent que le projet, compte tenu de sa superficie globale, devrait en application des dispositions précitées, comporter un minimum de cinq arbres à grand et moyen développement alors que le dossier de demande de permis de construire ne permet pas, tant au niveau des plans que des descriptions, de savoir si cette catégorie d'arbres sera bien plantée ; qu'il n'est pas contesté que les sujets devant être plantés dans le jardin relèvent de la catégorie des arbres à grand ou moyen développement ; que si le document graphique joint à la demande de permis de construire fait apparaître la présence de dix végétaux, soit cinq sujets de plus que le minimum requis, aucun autre élément du dossier ne permet cependant d'en apprécier la nature et la catégorie de développement ; que dès lors, le permis attaqué méconnaît les dispositions précitées de l'article UH 13.1 » (CAA. PARIS, 3 juillet 2009, Guy X., req. n°07PA00677) ;

cette seconde décision présentant un point commun avec l’arrêté commenté ce jour. Dans ces deux affaires en effet, il ne ressortait pas clairement des pièces produites par le pétitionnaire que le projet n’était pas conforme aux normes d’urbanisme lui étant opposables mais dans la mesure où, en fait, ces pièces ne permettait d’apprécier si le projet était ou non conforme à ces normes, le juge administratif a estimé que cette carence préjuger d’une méconnaissance de la règle de fond.

Il faut en effet rappeler que :

• l’administration est réputée statuer au vu des pièces du dossier de demande de permis de construire produit par le pétitionnaire ;
• à travers la décision par laquelle elle statue sur la demande et, le cas échéant, à travers la délivrance du permis de construire l’administration doit prendre parti sur l’ensemble des aspects du projet qu’une telle autorisation a vocation à sanctionner au titre de l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme ;
• par voie de conséquence, le dossier produit par le pétitionnaire doit en toute hypothèse permettre à l’administration de se prononcer en toute connaissance de cause sur la conformité de la demande au regard de l’ensemble des aspects du projet sanctionnés par l’article précité.

Il incombe donc au pétitionnaire de produire l’ensemble des pièces et des informations requises pour permettre au service instructeur d’apprécier la conformité du projet objet de la demande, y compris si cette exigence implique de produire des documents qui ne sont pas prévus par le Code de l’urbanisme.

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés