Sur les projets de construction à cheval sur le territoire de deux communes
Même à considérer qu’il s’agisse d’un projet global assis sur le territoire de deux communes distinctes, la circonstance que le maire de l’une se soit opposé à la déclaration de travaux formulée pour l’une de ses composantes n’a(urait) aucune incidence sur la légalité du permis de construire délivré par le maire de la seconde pour le reste du projet.
TA. Amiens, 15 avril 2008, M. Passet.pdf, req. n°05-02218
On connaît bien le régime des constructions projetées sur deux zones différentes d’un règlement local d’urbanisme ; la jurisprudence offrant de nombreux exemples d’application de celui-ci. On connaît moins, en revanche, celui applicable au projet à cheval sur le territoire de deux communes distinctes.
A l’instar de l’ancien article R.421-9 du Code de l’urbanisme, le nouvel article R.423-1 se borne à disposer que « les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés » et, par voie de conséquence, n’appréhende pas le cas où les travaux sont envisagés sur deux ou plusieurs communes alors même qu’il vise le cas d’une demande présentée par une ou plusieurs personnes et/ou portant sur une ou plusieurs unités foncières.
En première analyse, et non sans une certaine logique, on pourrait ainsi en déduire qu’en ce cas, il incombe au pétitionnaire de présenter, dans chacune des mairies des communes concernées par le projet, une demande d’autorisation distincte, portant sur la partie du projet sis sur le territoire de la commune intéressée.
Mais la solution n’est pas aussi simple, et ici encore il faut apprécier la divisibilité du projet. Le Conseil d’Etat a en effet eu l’occasion de juger, au sujet de « l'arrêté du préfet de la Lozère et du préfet de la Haute-Loire en date du 4 mai 1995 accordant à l'établissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents (EPALA) un permis de construire n° 43-154-95-J-1002 pour l'édification d'ouvrages annexes d'usine Naussac II à Pradelles en Haute-Loire », que :
« Considérant qu'en vertu des dispositions combinées des articles L. 421-2-3 et R. 421-9 du code de l'urbanisme toute demande de permis de construire est déposée à la mairie ; que l'établissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents a donc, à bon droit, déposé à la mairie des deux communes concernées la demande de permis de construire le seuil sur l'Allier ; que s'il est constant que chacun des ouvrages compris dans l'aménagement de Naussac II est indispensable au fonctionnement de l'ensemble de l'opération, c'est par une exacte application de la loi que l'établissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents a déposé une demande de permis de construire dans chacune des mairies des communes concernées » (CE. 26 mars 1997, ADLA, req. n° 172.183) ;
étant relevé que dans cette affaire, l’ouvrage en cause était, d’ailleurs, à cheval sur deux départements et sis sur plusieurs unités foncières non contiguës puisque séparées par l’Allier.
De deux choses l’une en résumé,
- soit, les composantes du projet à réaliser sur le territoire de l’une des communes sont indivisibles de celles à réaliser sur le territoire de l’autre et le projet devra nécessairement faire l’objet d’une demande unique, présentée à l’identique dans chacune des communes intéressées et sur lequel les autorités compétentes devront statuer par une décision unique : ce dont il résulte que le refus de l’une seule des autorités compétentes suffira à emporter le rejet de l’ensemble de la demande ;
- soit, les composantes du projet à réaliser sur le territoire de l’une des communes sont indivisibles de celles à réaliser sur le territoire de l’autre et le pétitionnaire pourra faire relever celles-ci de demandes distinctes, distinctement déposées dans chacune des mairies des communes intéressées ; rien ne lui interdisant de déposer une demande unique, présentée à l’identique dans chacune des communes intéressées, laquelle appellera, a priori, une décision conjointe mais pourra, le cas échéant, valoir autorisation partielle ou, a contrario, refus partiel (sur cette possibilité lorsque la demande porte sur un projet divisible : CE. 4 janvier 1985, SCI Résidence du Port, req. n° 47.248).
Mais en toute hypothèse, la demande de permis de construire devra ainsi faire l’objet d’une décision conjointe des autorités administratives concernées et, le plus souvent donc, des maires intéressés ; la circonstance que le projet soit à cheval sur le territoire de deux communes et le risque de décisions discordantes de ces derniers n’ayant aucunement pour effet d’autoriser le Préfet à statuer sur la demande (TA. Rennes, 30 mai 1990, Mme Bertier, Rec. TA, éd. Litec, 1991, p. 468).
Ce principe connaît cependant une exception, du moins à s’en tenir à la jurisprudence antérieure à l’arrêt « ADLA » précité, puisque lorsque les composantes du projet sis sur le territoire de l’une des deux communes intéressées ne relèvent pas du champ d’application de la procédure de permis de construire, seul le maire de la commune sur le territoire de laquelle les composantes du projet relevant de cette procédure ont vocation à être réalisées est compétent pour statuer sur la demande (CE. 8 avril 1994, SA Centaure Normandie, req. n°132.721).
Dans ce contexte, le jugement commenté ce jour apparaît quelque peu surprenant ou, à tout le moins, nous semble procéder d’une analyse pour le moins cursive des faits et, notamment, du projet.
Dans cette affaire était en cause un permis de construire un centre de formation pour chasseurs qui, tel que décrit dans la demande, n’était sis sur le territoire que d’une commune et avait donc donné lieu à une décision unipersonnelle du maire de cette dernière.
Mais cette autorisation, délivré le 12 avril 2005, devait être contestée au motif qu’elle portait sur une composante d’un projet global intégrant trois pas de tirs projetés sur le territoire d’une autre commune mais ayant donné lieu à une déclaration de travaux à laquelle le maire de cette commune s’était précédemment opposé ; moyen que le Tribunal administratif d’Amiens a donc rejeté au motif suivant :
« considérant (…) que si le requérant fait valoir que la construction s’inscrit dans un projet global, à cheval sur deux communes, et que la partie de l’installations situées sur le territoire de la commune limitrophe de Camon, constitué de trois pas de tir, a donné lieu à une décision d’opposition à déclaration de travaux en date du 26 août 2004, cette circonstance est sans incidence sur la légalité du permis litigieux délivré par le maire de Lamotte-Brébière, dont il n’est pas contesté qu’il respecte les dispositions d’urbanisme applicables sur le territoire de cette commune (…) à savoir le règlement national d’urbanisme ».
Il nous semble ainsi que le Tribunal administratif d’Amiens a fait bien peu de cas de l’argument du requérant selon lequel « la construction s’inscrit dans un projet global » ; d’autant qu’en l’état et ne serait-ce que d’un point de vue fonctionnel, les trois pas de tirs en cause apparaissaient difficilement dissociables du centre de formation pour chasseurs objet du permis de construire contesté.
En effet, si le projet formé par la réunion de ce centre et de ces pas de tirs constituait un ensemble indivisible, ce projet aurait dû faire l’objet d’une autorisation unique (sur ce point, notre note : « Des constructions constituant un ensemble indivisible doivent faire l’objet d’un permis de construire unique », CE. 10 octobre 2007, Association de défense de l'environnement d'une usine située aux Maisons à Saint-Jory-Lasbloux, req. n°277.314, Construction & Urbanisme, n°11/200) et son seul fractionnement en une déclaration de travaux et un permis de construire était de nature à affecter la légalité de ce dernier et, a contrario, à conforter la légalité la décision d’opposition à cette déclaration.
Et s’il est vrai qu’apparemment, le requérant ne contestait pas cet irrégulier fractionnement du projet, il n’en demeure pas moins que le juge administratif avait eu l’occasion de préciser, dans des affaires où l’illégalité du fractionnement de l’opération en plusieurs autorisations n’avait pas été invoqué, que la légalité des permis de construire se rapportant à une opération indivisible s’apprécie globalement (ce dont il résulte que l’illégalité d’un seul d’entre eux suffit à emporter l’annulation de tous : CE. 1er décembre 1995, M. Ménager & Autres, req. n° 137.832 & CAA. Nancy, 4 Mars 1997, Epx Ravachol c/ Ville de Reims, req. n° 94NC01290).
De ce fait et dès lors que le projet aurait dû faire l’objet d’une demande et d’une décision uniques et qu’en toute hypothèse, la décision d’opposition à la déclaration de travaux précédemment formulées était définitive à la date de délivrance du permis de construire en cause, on aurait pu considérer que cette déclaration était irrégulière et, par voie de conséquence, que cette illégalité emportait celle de l’ensemble du projet et, donc, du permis de construire attaqué.
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés
