31 janvier 2008
VEILLES REGLEMENTAIRE & ADMINISTRATIVES : Publication du recueil des textes du GRIDAUH (2007)
Publication, comme chaque année, de la "bible" que constitue la compilation des textes et de la doctrine effectuée par le GRIDAUH
REVUE TEXTES ET DOC 1ER SEMESTRE.doc
REVUE TEXTES ET DOC 2ND SEMESTRE.doc
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés
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24 janvier 2008
Veille règlementaire : Réponse ministérielle (commentée) sur l’article L.111-12 du Code de l’urbanisme
QUESTION n°°3439 (publiée au JO le 21/08/2007, p. 5310 / Réponse publiée au JO le 15/01/2008, p. 357)
Texte de la question :
« Reprenant les termes de la question écrite qu'elle avait posée le 6 février 2007 sous la précédente législature, demeurée sans réponse, Mme Marie-Jo Zimmermann attire l'attention de Mme la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi sur la situation d'une personne qui a construit une maison de manière illégale, c'est-à-dire soit sans permis de construire, soit en ne respectant pas le permis de construire. En matière pénale, la prescription est de trois ans. Par contre, du point de vue administratif, le bâtiment reste illégal. Elle souhaiterait savoir, dans ces conditions, si le propriétaire de la maison en cause peut au bout d'une certaine période demander un permis de construire pour réaliser des travaux complémentaires sur son bâtiment. »
Texte de la réponse :
« S'agissant de la situation en matière pénale d'une personne qui a construit une maison d'une manière illégale, c'est-à-dire soit sans permis de construire, soit en ne respectant pas celui-ci, la prescription est de trois ans. En revanche, du point de vue administratif, le bâtiment reste illégal. S'agissant de la demande d'un permis de construire, au bout d'une certaine période, pour réaliser des travaux complémentaires sur le bâtiment en cause, l'article 9 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL) a introduit dans le code de l'urbanisme l'article L. 111-12 qui prévoit que, lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou de déclaration de travaux (devenue déclaration préalable depuis le 1er octobre 2007) ne peut pas être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme. Cependant, cet article précise que ces dispositions ne sont pas applicables : a) Lorsque la construction est de nature, par sa situation, à exposer ses usagers ou des tiers à un risque de mort ou de blessure de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente ; b) Lorsqu'une action en démolition a été engagée dans les conditions prévues par l'article L. 480-13 ; c) Lorsque la construction est située dans un site classé, en application des articles L. 341-2 et suivants du code de l'environnement, ou dans un parc naturel créé en application des articles L. 331-1 et suivants du même code ; d) Lorsque la construction est sur le domaine public ; e) Lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire ; f) Dans les zones visées au 1° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement. L'exécution de travaux complémentaires sur une maison édifiée d'une manière illégale nécessite donc que le bénéficiaire des travaux, dès lors que sa construction n'entre pas dans les exceptions susvisées, obtienne un permis de construire tendant à régulariser administrativement l'irrégularité commise. Par la suite, selon la nature ou l'ampleur des travaux complémentaires projetés, deux hypothèses peuvent se présenter : soit les travaux complémentaires ne nécessitent aucune autorisation d'urbanisme et sont compatibles avec les règles de fond applicables au terrain d'assiette du projet et, dans ce cas, ils peuvent être exécutés sans autre formalité ; soit ces travaux nécessitent une autorisation d'urbanisme et, dans ce cas, leur réalisation reste soumise à l'accord préalable de l'autorité compétente en la matière. Il serait prématuré de se prononcer sur les conséquences réelles de ces nouvelles dispositions, qui ne manqueront pas d'être soumises à l'appréciation du juge administratif. Enfin, dans l'hypothèse où la période décennale précitée n'est pas encore écoulée, un permis de construire portant sur des éléments indissociables de l'immeuble édifié d'une manière illégale ne peut être légalement accordé que s'il a aussi pour objet de permettre la régularisation de la partie édifiée en infraction, si les règles d'urbanisme applicables au terrain d'assiette de l'ensemble de la construction le permettent ».
* * *
Voici une réponse intéressante non pas pour l’appréciation qu’elle livre mais pour ce sur quoi elle omet –sciemment ( ?) – de se prononcer (« il serait prématuré de se prononcer sur les conséquences réelles de ces nouvelles dispositions, qui ne manqueront pas d'être soumises à l'appréciation du juge administratif »…) ; ce qui, d’ailleurs, ne manque pas de surprendre dès lors que le Ministère attributaire de la question et, donc, l’auteur de cette réponse est le Ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables dont on rappellera qu’il est dirigé par l’auteur de la loi du 13 juillet 2006 dont résulte, notamment, l’article L.111-12 du Code de l’urbanisme.
On sait, en effet, que si le juge judiciaire considère qu’une construction illégalement édifiée se trouve régularisée par la seule prescription de l’action publique et accède ainsi au statut de construction juridiquement existante (Cass. crim. 9 mars 1993, François Derrien, pourvoi n°92-82372), telle n’est pas la position du juge administratif, lequel considérait qu’en toute hypothèse, une construction illégale – c’est-à-dire, en substance, celle édifiée sans que l’autorisation d’urbanisme requise n’ait été obtenue, en méconnaissance des prescriptions de cette dernière ou en exécution d’une autorisation annulée ou retirée – le demeure indéfiniment ou, plus précisément, tant qu’elle n’a pas été régularisée par l’obtention d’une autorisation adéquate (CE. 9 juillet 1986, Mme Thalamy, req. n° 51.172).
Selon le principe posée par cette jurisprudence, lorsque de nouveaux travaux était projetés sur une construction illégale au regard du droit de l’urbanisme, le constructeur devait obtenir une autorisation ayant pour objet, d’une part, de régulariser cette dernière et, d’autre part, d’autoriser ces nouveaux travaux ; ce qui peut, notamment, avoir pour conséquence d’impliquer l’obtention d’un permis de construire alors que les travaux projetés n’exigent, en eux-mêmes, qu’une déclaration de travaux (CE. 30 mars 1994, Gigoult, req. n°137.881).
Mais surtout la jurisprudence dite « Thalamy » avait pour conséquence d’exclure toute possibilité de travaux sur une construction illégale lorsque sa régularisation n’est pas possible au regard des normes d’urbanisme alors en vigueur, quand bien même cette construction aurait-elle pu être régulièrement autorisée au regard des normes applicables à l’époque où les travaux ont été accomplis.
C’est pourquoi, par ce nouvel article L.111-12 au code de l’urbanisme, la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 dite « ENL » est venue limiter la portée de la jurisprudence « Thalamy » par l’introduction d’une prescription administrative décennale, laquelle connaît cependant un certain nombre d’exceptions.
Il résulte de cette prescription décennale que lorsque la construction pour être illégale est achevée depuis plus de dix ans, de nouveaux travaux peuvent être entrepris sur celle-ci sans qu’il soit besoin d’en opérer préalablement ou concomitamment la régularisation.
Par voie de conséquence, ces nouveaux travaux sont assujettis à l’obtention d’une autorisation dont la nature dépend exclusivement de celle de ces travaux et, bien plus, peuvent être régulièrement réalisés sans autorisation lorsqu’au regard des dispositions issus du décret n°2007-18 du 5 janvier 2007, ils sont exemptés de toute formalité.
Le nouvel article L.111-12 du code de l’urbanisme vise six cas où le principe posé par son alinéa 1er n’est pas applicable et où, en d’autres termes, la construction illégale ne peut bénéficier d’aucune prescription, quelle que soit l’ancienneté de son achèvement. Cet article précise, en effet, que
« Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables :
a) Lorsque la construction est de nature, par sa situation, à exposer ses usagers ou des tiers à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente ;
b) Lorsqu'une action en démolition a été engagée dans les conditions prévues par l'article L. 480-13 ;
c) Lorsque la construction est située dans un site classé en application des articles L. 341-2 et suivants du code de l'environnement ou un parc naturel créé en application des articles L. 331-1 et suivants du même code ;
d) Lorsque la construction est sur le domaine public ;
e) Lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire ;
f) Dans les zones visées au 1º du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement ».
Or, s’il est clair que dans le cas visé par la question objet de la réponse commenté ce jour, la construction en cause ne saurait bénéficier de la prescription décennale introduite par l’article précité puisqu’édifiée sans qu’aucun permis de construire n’ait jamais été obtenu à cet effet, on aurait apprécier que l’auteur de cette réponse donne son interprétation de l’exception prévue au point e) de cet article tant sa rédaction est imprécise quant à son champ d’application.
En effet, s’il est clair que cette prescription bénéficie aux constructions réalisées en méconnaissance des prescriptions du permis de construire et s’il ne fait pas de doute qu’en sont donc, en toute hypothèse, exclues les constructions édifiées sans qu’aucun permis de construire n’ait jamais été obtenu, la réponse est moins évidente s’agissant des constructions réalisées en exécution d’un permis de construire ultérieurement annulé ou retiré.
Au regard du droit de l’urbanisme et de la jurisprudence dite « Thalamy » ces constructions sont, en effet, assimilées à celles réalisées sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu dont relèvent, d’ailleurs, celles entreprises en exécution d’une autorisation précédemment annulée ou précédemment frappée de caducité. En outre, compte tenu de l’effet rétroactif attaché à l’annulation ou au retrait d’un permis de construire, la construction édifiée en exécution de ce dernier doit, au regard du droit de l’urbanisme « opérationnel », être réputée réalisée sans permis de construire.
Dès lors, il faudrait donc en conclure que la prescription décennale introduite par le nouvel article L.111-12 du code de l’urbanisme ne bénéficie pas non plus aux constructions réalisées en exécution d’un permis de construire ayant ultérieurement disparu de l’ordonnancement juridique. Mas ce n’est pas si sûr.
Tout d’abord, force est de considérer que le trouble à l’ordre public résultant d’une construction rendue illégale par voie de conséquence de l’annulation ultérieure de son permis de construire est bien moindre que celui généré par une construction réalisée sans qu’aucune autorisation n’est jamais été obtenue ; sans compter que l’annulation du permis de construire peut résulter d’un simple vice de forme ou de procédure.
D’ailleurs, nonobstant l’effet rétroactif attaché à l’annulation d’un permis de construire, celui qui l’a mis en œuvre ne se rend pas coupable d’un délit de construction sans autorisation au regard de l’article L.480-4 du Code de l’urbanisme ; sauf à ce qu’il l’ait obtenue par fraude (Cass. crim, 30 juin 1981, Bull. crim, n° 226 ; Cass. crim, 15 février 1995, Assoc. des amies de Saint-Palais sur Mer, n° 94-80.739).
Ensuite, dans la mesure où le nouvel article L.111-12 régit les travaux en considération de l’irrégularité de la construction « initiale » et fait courir la prescription qu’il prévoit à compter de son achèvement, il semble que ce soit à cette époque qu’il faille se placer pour apprécier la situation de la construction au regard du droit de l’urbanisme : le fait que le permis de construire ait ultérieurement été annulé ne devrait donc pas avoir d’incidence.
Il reste qu’a contrario, qu’une telle interprétation de la rédaction de l’alinéa 1er du nouvel article L.111-12 pourrait également amener à conclure qu’une construction initialement régulière mais devenue illégale du fait de l’annulation ultérieure de son permis de construire ne fait donc pas partie des cas prévus par cet alinéa et, à ce seul titre, ne peut pas bénéficier de la prescription décennale qu’il prévoit alors que l’auteur des travaux n’a commis aucun délit. La réserve introduite par le point f) ne viserait donc assurément que le cas où un permis de construire n’a jamais été obtenu : il prévoirait donc le cas où un délit a été commis comme une exception à une règle de principe dont le champ d’application ne recouvre pas les cas non-délictuels : ce qui ferait du nouvel article L.111-12 une bien curieuse règle de droit.
Enfin, le point b) du nouvel article L.111-12 du code de l’urbanisme réserve également le cas où « une action en démolition a été engagée dans les conditions prévues par l'article L. 480-13 ».
Or, aux termes de ce dernier, la condition première pour qu’une telle action prospère est que, préalablement, le permis de construire ait été annulé du fait d’une méconnaissance d’une règle d’urbanisme ou d’une servitude d’utilité publique.
On voit donc mal quelle serait l’utilité de cette réserve expresse, si une construction réalisée en exécution d’un permis de construire ultérieurement annulé est, en toute hypothèse, exclue du bénéfice de la prescription décennale introduite par le nouvel article L.111-12. Précisément, celle-ci ne semble utile que pour s’opposer – le cas échéant, à titre conservatoire – à la régularisation par le temps de ces constructions menacées de démolition.
D’ailleurs, il ressort des travaux préparatoires de la loi du 13 juillet 2006 dite « ENL » que la réserve prévue par le point e) du nouvel article L.111-12 a été introduite par l’Assemblée Nationale – contre le souhait du Sénat – pour éviter une « prime » au délit de construction sans autorisation.
Pour l’ensemble de ces raisons, il semble donc raisonnable de considérer que la prescription décennale introduite par le nouvel article L.111-12 du code de l’urbanisme a vocation à bénéficier aux constructions réalisées en exécution d’un permis de construire ayant ultérieurement disparu de l’ordonnancement juridique ; sauf, peut-être, à ce qu’il ait été obtenu par fraude.
Il n’en demeure pas moins que l’on aurait pu attendre de l’auteur de cette disposition qu’il se prononce sur sa portée.
Et pour être complet, on relèvera également que le point e) du nouvel article L.111-12 n’exclut du bénéfice de la prescription qu’il prévoit que les constructions réalisées « sans permis de construire » ; ce dont il semble falloir déduire qu’une construction réalisée sans qu’ait été formulée la déclaration préalable requise ou malgré la décision d’opposition qu’elle a appelée pourra, néanmoins, bénéficier de cette prescription décennale.
Une réserve s’impose, cependant, dès lors que, d’une part, le délit de travaux sans déclaration est réprimé au même titre que le délit de travaux sans permis de construire et que, d’autre part, à l’époque de la loi du 13 juillet 2006 dite « ENL », la déclaration de travaux était uniquement conçue comme une dérogation au champ d’application du permis de construire.
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés
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10 janvier 2008
VEILLE REGLEMENTAIRE N°6 : DEUX NOUVEAUX TEXTES
Avec un certain retard lié aux fêtes, on signalera deux nouveaux textes d'importance :
Publication au JO du 21 décembre 2007 de la loi n°2007-1787.pdf du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit dont l'article 16 dispose :
" I.- L'article L. 423-1 du code de l'urbanisme est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Pour l'instruction des dossiers d'autorisations ou de déclarations prévus au présent titre, le maire ou, s'il est compétent, le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut déléguer sa signature aux agents chargés de l'instruction des demandes. »
II. - Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validées les décisions relatives à des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir ou aux déclarations visées à l'article L. 421-4 du code de l'urbanisme, prises par les maires et les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale entre le 1er octobre 2007 et la date d'entrée en vigueur de la présente loi, en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de l'interdiction qui leur était faite de déléguer leur signature aux agents chargés de l'instruction de ces demandes et déclarations".
* Sur cette question, voir notre note du 18 octobre 2007
Publication du JO du 28 décembre 2007 du décret n°2007-1827.pdf du 26 décembre 2007 relatif au droit de préemption des communes sur les fonds de commerce, les fonds artisanaux et les baux commerciaux
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés
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02 janvier 2008
VEILLE REGLEMENTAIRE : DECRETS (2)
Décret n°2007-1871.pdf du 26 décembre 2007 modifiant le décret n° 58-815 du 9 septembre 1958 créant un établissement public d'aménagement de la région dite « de La Défense » (Publié au JO le 30/12/2007)
Décret n°2007-1798.pdf du 20 décembre 2007 modifiant le décret n° 95-1102 du 13 octobre 1995 portant création de l'Etablissement public d'aménagement Euroméditerranée (Publié au J0 le 22/12/2007)
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés
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05 décembre 2007
VEILLE REGLEMENTAIRE : Décret n° 2007-1684 du 29 novembre 2007 & Décret du 3 décembre 2007
Décret du 3 décembre 2007.pdfportant approbation du schéma de mise en valeur de la mer du bassin Trégor-Goëlo
Décret n° 2007-1684 du 29 novembre 2007.pdf relatif à l'Etablissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense et modifiant le code de l'urbanisme (J.O n° 279 du 1 décembre 2007 page 19482).
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés
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21 novembre 2007
VEILLE REGLEMENTAIRE : Décret du 12 novembre 2007 modifiant le régime de la décision dite "agrément bureaux"
Publication le 14 novembre 2007 du Décret n°2007-1599 du 12 novembre 2007.pdf relatif à la procédure d'agrément de locaux ou installations et modifiant le code de l'urbanisme.
On relèvera, notamment, que la modification de l'article R.510-1 du Code de l'urbanisme soustrait clairement à cette procédure les "changements d'utilisateurs".
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés
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12 novembre 2007
VEILLE REGLEMENTAIRE : NOUVEAU TEXTE SUR LES SCHEMAS DE MISE EN VALEUR DE LA MER
Décret n° 2007-1586 du 8 novembre 2007.pdf relatif aux schémas de mise en valeur de la mer et modifiant le décret n° 86-1252 du 5 décembre 1986 ainsi que le code de l'urbanisme et le code de l'environnement.
Ce décret a été publié au Journal Officiel le 10 novembre 2007.
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18 octobre 2007
VEILLE REGLEMENTAIRE : Proposition de complément de l’article L.423-1 du Code de l’urbanisme
Le 17 octobre 2007, la commission des Lois du Sénat a examiné la proposition tendant à compléter l’article L.423-1 du Code de l’urbanisme par un alinéa autorisant le maire à procéder à d’autres délégations de signature que celles prévue par l’article L.2122-19 du Code général des collectivités territoriales pour l’instruction des demandes d’autorisations d’urbanisme. Cette proposition ainsi que le projet d’amendement portant validation législative des autorisations délivrés depuis le 1er octobre 2007 seront examinés en séance publique le 25 octobre 2007.
Dans sa rédaction issue de l’ordonnance du 8 décembre 2005, l’article L.423-1 du Code de l’urbanisme se borne à disposer que « les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat ».
Or, contrairement à l’ancien article L.421-2-1 du Code de l’urbanisme, aucune disposition ne prévoit, par ailleurs, la possibilité pour le maire de déléguer sa signature aux agents chargés de l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme.
En l’état et depuis le 1er octobre 2007, les seules délégations possibles sont donc celles prévues par l’article L.2122-19 du Code général des collectivités territoriales, lequel fixe une liste limitative des personnes auxquelles le maire peut déléguer sa signature (le directeur général des services, le directeur général adjoint des services, le directeur général et le directeur des services techniques).
Toutefois, le 17 octobre 2007, la commission des Lois du Sénat a examiné la proposition de loi de simplification du droit et, notamment, une mesure destinée à pallier ce qui constitue un « oubli » imputable à l’ordonnance du 8 décembre 2005. En l’état, cette mesure prévoit d’ajouter à l'article L. 423-1 du Code de l'urbanisme un alinéa disposant que :
« pour l'instruction des dossiers d'autorisations ou de déclarations prévus au présent titre, le maire ou, s'il est compétent, le président de l'établissement public de coopération intercommunale, peut déléguer sa signature aux agents chargés de l'instruction des demandes ».
En outre, une proposition d’amendement sénatorial – portant validation législative – a également été déposé aux fins de sécuriser les autorisations d’urbanisme délivrées entre le 1er octobre 2007 et l’entrée en vigueur de cette future loi qui seraient illégaux pour avoir fait l’objet d’actes d’instruction signés par une autorité incompétence. Cet amendement prévoit que :
« sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validées les décisions relatives à des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir ou aux déclarations (...) prises par les maires et les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale entre le 1er octobre 2007 et la date d'entrée en vigueur de la présente loi, en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de l'interdiction qui leur était faite de déléguer leur signature aux agents chargés de l'instruction de ces demandes et déclarations ».
Cette proposition de loi de simplification doit être examinée lors de la séance publique du Sénat du 25 octobre 2007.
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés
09:40 Publié dans réforme & nouveau régime des autorisations , veille réglementaire | Lien permanent | Commentaires (0) | Envoyer cette note