JURISURBA - Actualité du droit de l'urbanisme

Quatorze décisions signalées ce mois-ci. Prochaine veille : semaine n°9 ou n°10 (décembre 2006 & janvier/février 2007)


POS/PLU

CE. 22 janvier 2007, M. Nicolas B, req. n°279.284

Pour l’application d’un article 10 du règlement d’urbanisme local disposant que « la hauteur des constructions à l'égout du toit ne dépassera pas six mètres, soit un étage droit sur rez-de-chaussée et la hauteur totale ne dépassera pas douze mètres. En aucun cas, la hauteur d'une façade ne dépassera la moitié de sa longueur » et qui vise ainsi à limiter la hauteur des façades en proportion de leur longueur, la hauteur s'apprécie, sauf dispositions contraires du document d'urbanisme, à l'égout du toit pour l'ensemble des façades, y compris pour les murs pignon qui ne comportent pas de rabat du toit.

CAA. Paris, 29 décembre 2006, Cne de Rueil-malmaison, req. n°03PA01979

Un règlement d’urbanisme local ne peut régulièrement contenir des prescriptions relatives au contenu des dossiers de demande d’autorisation d’urbanisme, même si celles-ci se bornent à retranscrire des dispositions analogues du Code de l’urbanisme relatives au contenu de ces dossier.

CAA. Bordeaux, 28 décembre 2006, M. Michel X. & autres, req. n°03BX01137

Les dispositions transitoires de l’article R.123-19 du Code de l’urbanisme relative aux procédures d’élaboration, de révision ou de modification de POS engagées avant l’entrée en vigueur de la loi « SRU » et poursuivies après celle-ci, ne s’opposent pas à ce que les documents d’urbanisme locaux issus de ces procédures soient qualifiés par leurs auteurs de PLU bien qu’au titre de l’article précité, la procédure à suivre et le contenu de ces documents soient régis par les dispositions applicables aux POS, antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi « SRU ».

CAA. Bordeaux, 26 décembre 2006, M. Patrick Z., req. n°04BX00459

Lorsque l’article 6 du règlement d’urbanisme local régit l’implantation des constructions par rapport aux voies publiques ou privés, existantes ou à créer, ses prescriptions s’appliquent à la bande de terrain frappée d’une servitude passage assurant l’accès au terrain à construire.

CAA. Marseilles, 23 novembre 2006, Association des Amis de la Napoule, req. n°03MA02037

Pour application des dispositions de l’article 13 du règlement d’urbanisme local relatives à la conservation des arbres existants, il convient de prendre en compte les arbres présents sur « la seule parcelle support du projet » objet de la demande de permis de construire.


ZAC & CONVENTION D’AMENAGEMENT

CJCE, 18 janv. 2007, Auroux c/ Cne Roanne, aff. C-220/05

Interrogée, à propos de la convention passée par la ville de Roanne et une société d'économie mixte d'aménagement en vue de créer un pôle de loisirs, sur l'interprétation de la directive du 14 juin 1993 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux et, en particulier, sur la question de savoir si l'engagement de la société d’économie mixte constituait l'attribution d'un tel marché devant faire l'objet d'un appel à la concurrence au sens de la directive, la CJCE conclut que la convention d'aménagement doit être qualifiée de marché public de travaux. Par voie de conséquence, la passation de cette convention est soumise aux règles communautaires de passation des marchés publics, si elle dépasse le seuil applicable.


DROIT DE PREMPTION

CE. 20 décembre 2006, Conservatoire de l’espaces littoral et des rivages lacustres, req. n°279.217

Il résulte des dispositions des articles L. 142-1 et L. 142-3 du Code de l'urbanisme et de celles de l'article R. 243-29 du Code rural, dans leur rédaction applicable en l'espèce, que les délibérations par lesquelles le conseil d'administration du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres décide d'acquérir des terrains situés dans une zone de préemption définie par le département sur le fondement de l'article L. 142-3 doivent répondre aux objectifs de la politique prévue par l'article L. 142-1. En revanche, elles ne sont pas subordonnées à la condition que les terrains en cause fassent l'objet d'une menace directe d'atteinte au site


AUTORISATIONS D’URBANISME

CE. 22 janvier 2007, Cne de Saint-Nom-la-Bretèche, req. n°279.508

L’acte prorogeant une promesse vente frappée de caducité à la date de délivrance du permis de construire contesté constitue un titre habilitant à construire au sens de l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme même s’il a été établi sous seing privé et n’a pas été enregistrée.

CAA. Paris, 29 décembre 2006, Sté Le Cirque de paris, req. n°03PA03659

L’ensemble constitué de quatre chapiteaux, dont deux fixés dans des structures en béton et l'un, affecté aux spectacles, d'une superficie de 873 m², d'une « fauverie » constituée de grilles et de remorques routières déployées, d'une ménagerie, d'un théâtre sous tente, d'un carrousel, et de divers bungalows, le tout pour une surface de plus de 3000 m² forme, eu égard à l'importance de ces installations et à la durée prévisible de leur implantation sur le site, nonobstant la circonstance que certaines étaient démontables ou mobiles, un ouvrage pour lequel un permis de construire est exigé en application de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme.

CAA. Bordeaux, 26 décembre 2006, Mme Raymonde X. req. n°04BX00595

La reconstruction d’un mur, involontairement démoli dans le cadre de l’exécution d’un permis de construire autorisant, par exception au principe d’inconstructibilité d’une zone N, l’extension d’un bâtiment existant, tend à l’édification d’une construction nouvelle interdite par le règlement de cette zone, lequel justifie le refus opposé à la demande de permis de construire modificatif présentée en vue de cette reconstruction.

CAA. Versailles, 14 décembre 2006, M. Edouard X. & autres, req. n°04VE03366

Il résulte des dispositions de l’article R.442-2 du Code de l’urbanisme relatives au champ d’application matériel de l’autorisation dite « ITD » et de celles de son article R.442-4 relatives au contenu des documents joints au dossier produit par le pétitionnaire, que ces derniers ont seulement à figurer les installations visées par l’article R.442-2 du Code de l’urbanisme. Par suite, un dossier figurant les aires de stationnement projetées est régulier même s’il ne représente pas le cheminement piétonnier également prévu pour assurer la liaison entre ces aires et le bâtiment existant qu’ils desservent puisqu’un tel cheminement de relèvent pas du champ d’application de cette autorisation.

CAA. Lyon, 30 novembre 2006, M. Y.X., req. n°03LY00893

La légalité d’un permis de construire au regard des prescriptions de l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme relatives au titre habilitant à construire est indépendante de toute considération liée à la compétence statutaire de l’EPCI qui en est titulaire.


DROIT PENAL DE L’URBANISME

CAA. Bordeaux, 19 décembre 2006, SCI Vaxergues, req. n°03BX02116

Une mise en demeure de cesser les travaux préalablement à l’édiction d’un arrêté interruptif de travaux fondé sur l’article L.480-2 du Code de l’urbanisme ne peut tenir lieu de la procédure administrative contradictoire aujourd’hui prescrite par l’article 24 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 lorsqu’elle n’indique pas que son destinataire peut présenter ses observations sur les faits qui lui sont reprochés.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés

Si les autres conditions posées par l’article R.422-2-m) du Code de l’urbanisme sont réunies, les travaux projetés sur une construction existante relèvent de déclaration préalable dès lors qu’ils n’emportent pas un changement de destination de cette construction et ce, y compris si à la date de la décision intervenant sur cette déclaration cette destination ne correspondait plus à celle pour laquelle la construction avait été autorisée et, en d’autres termes, quand bien même ce changement de destination n’aurait-il pas été régulièrement autorisé.

CE. 12 janvier 2007, Epx Fernandez., req. n°274.362


Dans cette affaire, les époux Fernandez avaient formulé une déclaration de travaux portant sur un bâtiment qu’il occupait en tant qu’habitation. Il reste qu’initialement, ce bâtiment avait été autorisé en tant que bâtiment à usage agricole et qu’aucun permis de construire n’avait été obtenu pour le transformer en construction à destination d’habitation alors qu’un tel permis de construire était requis puisque l’on sait que, par principe, tous travaux emportant un changement de destination requièrent une telle autorisation (art. L.421-1.al.-2 ; C.urb).

C’est à ce motif que le Tribunal administratif de Montpellier devait annuler la décision de non-opposition émise par la commune de Carcassonne sur la déclaration de travaux précédemment formulée par les époux Fernandez en jugeant que les travaux projetés devaient relever d’un permis de construire destiné à régulariser la destination de fait de la construction en cause ; étant rappelé qu’en application des dispositions combinées des articles R.421-1.al.-2 et R.422-2-m) du Code de l’urbanisme des travaux emportant un changement de destination ne peuvent pas bénéficier du régime déclaratif .

Il reste que le Conseil d’Etat devait pour sa part estimer que :

« Considérant que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a relevé que le bâtiment en cause, initialement à usage agricole, avait ensuite été transformé à usage d'habitation ; qu'il a ensuite jugé que, dès lors que le propriétaire n'établissait pas que cette transformation avait fait l'objet d'un permis de construire l'autorisant, les travaux envisagés ne relevaient pas du régime de la déclaration de travaux et qu'il y avait lieu de régulariser le changement de destination de l'immeuble par le dépôt d'une demande de permis de construire ; qu'en recherchant les conditions dans lesquelles la destination du bâtiment avait évolué depuis sa construction et en annulant la décision attaquée au motif que le changement de cette destination n'avait pas régulièrement, dans le passé, fait l'objet d'une autorisation d’urbanisme, les juges du fond ont commis une erreur de droit ; que, dans ces conditions, les époux Fernandez et la commune de Carcassonne sont fondés à demander l'annulation du jugement attaqué ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le bâtiment faisant l'objet de la déclaration de travaux en cause était déjà à usage d'habitation à la date de cette déclaration ; qu'il est constant que les travaux qui ont été déclarés, n'ont pas pour effet de changer la destination de ce bâtiment ; que si Mme soutient que ce bâtiment était initialement à usage de remise agricole et qu'ensuite, il y a plusieurs années, il a été transformé en bâtiment à usage d'habitation sans qu'une autorisation d’urbanisme ne soit intervenue, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ; que ces travaux relèvent donc du régime de la déclaration dès lors qu'il n'est pas contesté qu'ils remplissent les conditions prévues à l'article R. 422-2 du code de l’urbanisme; qu'ainsi, Mme n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision par laquelle le maire de Carcassonne ne s'est pas opposé à la réalisation des travaux déclarés par M. ».

La Haute Cour a donc considéré que pour application des dispositions de l’article R.422-2-m) du Code de l’urbanisme et, plus précisément, pour établir si les travaux projetés emportent ou non un changement de destination, il convenait de prendre en compte non pas la destination initialement autorisée de la construction en cause mais sa destination effective à la date à laquelle l’administration statue sur la déclaration, y compris si cette destination a été irrégulièrement conférée à cette construction.

Une telle solution ne manque pas de surprendre au regard tant de la jurisprudence relative aux travaux projetés sur des constructions irrégulières que de celle portant sur le mode d’appréciation de la destination d’un ouvrage.

Il convient, en effet, de rappeler que les travaux illégalement réalisés ne sauraient aboutir à la formation d’une construction juridiquement existante et, par voie de conséquence, ne peuvent pas être pris en compte. En pareil cas, aucun travaux nouveaux ne saurait être autorisé sur cette construction illégale sans que celle-ci n’ait été régularisée par une autorisation adéquate (CE. 9 juillet 1986, Thalamy, req. n°51.172) ; sous réserve de la « prescription décennale » introduite par l’article L.111-12 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 13 juillet 2006 dite « ENL » dont ont précisera, à toutes fins, qu’elle n’était évidemment pas applicable en l’espèce compte tenu de la date des faits et, en toute hypothèse, n’aurait pas pu l’être puisque cet article exclut du bénéfice de cette « prescription » les travaux réalisés sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu.

C’est ainsi que le Conseil d’Etat a pu juger que ne pouvaient être autorisés sans une régularisation préalable des travaux portant sur une construction dont la destination avait été changée sans autorisation (CE. 8 juillet 1994, M. That, req. n°119.002) et, notamment, que des travaux projetés sur la façade d’une telle construction exigeait un permis de construire destiné à régulariser la destination de fait de cette dernière, quand bien même les nouveaux travaux relevaient-ils intrinsèquement du régime déclaratif prévu par l’article R.422-2 (CE. 30 mars 1994, Gigoult, req. n°137.881).

L’arrêt commenté prend donc à contre-pied cette jurisprudence pourtant bien établie. Mais dans une certaine mesure, il va également en sens inverse de la jurisprudence relative à l’appréciation de la destination des constructions.

Il ressort, en effet, de la jurisprudence administrative récente qu’une construction est réputée conserver sa destination première, c’est-à-dire celle initialement autorisée, tant qu’un changement de destination n’a pas été entériné par une nouvelle autorisation d’urbanisme, y compris dans le cas où la construction n’a jamais reçu l’affectation pour laquelle elle avait été autorisée, telle une construction à destination d’habitation n’ayant jamais été occupée (CAA, Marseille, 10 décembre 1998, Cne de Carcès, req. n°97MA00527 ; CAA. Marseille, 8 décembre 2005, Cne d’Eguilles, req. n° 02MA01240).

Il est vrai qu’antérieurement, le Conseil d’Etat avait estimé qu’une construction pouvait avec le temps perdre sa destination initiale (CE. 20 mai 1996, M. et Mme Auclerc, req. n°125.012). Il reste que non seulement une telle décision n’impliquait pas qu’une construction puisse acquérir une nouvelle destination par le seul effet du temps mais qu’en outre, le Conseil d’Etat avait ultérieurement précisé que la circonstance qu’une construction soit utilisée à un autre usage que celle pour laquelle elle avait été autorisée ne lui faisait pas perdre sa destination initiale au regard du droit de l’urbanisme (CE. 31 mai 2001, Cne de d’Hyères-les-Palmier, req. n°234.226).

Pour autant, l’arrêt commenté induit donc que non seulement une construction peut perdre la destination pour laquelle elle avait été autorisée mais, en outre, que celle-ci peut en acquérir une nouvelle par le simple usage.

Dans une certaine mesure, cette décision peut ainsi être rapprochée de l’arrêt lequel le Conseil d’Etat a jugé que « pour l'application des dispositions (de l’ancien article L.112-7 du Code de l’urbanisme) au cas d'une demande de permis de construire portant sur l'aménagement de bâtiments existants, il y a lieu, pour déterminer leur surface hors ouvre nette avant travaux, de prendre en considération leur mode d'utilisation effectif à la date de la demande » (CE. 17 décembre 2003, Crts Mignon, req. n°242.448).


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Si le permis de construire obtenu par fraude perd son caractère créateur de droit, ce qui permet son retrait à tout moment, cette circonstance ne dispense pas l'administration de motiver la décision qui en prononce le retrait et, par voie de conséquence, de respecter la procédure contradictoire imposée par les dispositions combinées de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs rapports avec les administrations. Et lorsque ce permis de construire a été précédemment transféré à un tiers, cette procédure doit être mise en œuvre à l’égard tant de son titulaire d’origine que de son nouveau bénéficiaire.

CAA. Bordeaux, 2 novembre 2006, M. X. et SCI Le Clos Bleu Vision, req. n° 04BX01608


Dans cette affaire, un permis de construire avait été obtenu par Monsieur X, le 5 avril 2002, puis avait été transféré, le 15 avril 2002, à la SCI Le Clos Bleu Vision. Mais ultérieurement, il devait apparaître que le pétitionnaire avait produit un « faux » pour établir son titre habilitant à construire sur la parcelle limitrophe de son unité foncière et ce, faisant étendre ses possibilités de construction sur son terrain en bénéficiant des droits à construire attachés à cette parcelle.

Ce comportement étant constitutif d’une fraude, la commune de Saint-Paul devait ainsi procéder au retrait, le 14 octobre 2003, tant du permis de construire délivré le 5 avril 2002 que de l’arrêté de transfert édicté le 15 avril suivant.

Il reste que ce retrait n’avait pas été précédé de la mise en oeuvre de la procédure contradictoire instituée par l’article 24 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 qui, par principe, s’impose au retrait des actes administratifs créateurs de droit, tels les permis de construire.

Néanmoins, le Tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion devait rejeter le recours exercé par Monsieur X. et la SCI Le Clos Vision Bleue au motif que de par la fraude par laquelle le permis de construire litigieux avait été obtenu celui-ci lui avait perdu son caractère créateur de droit, si bien que son retrait n’avait pas à être précédé de la procédure administrative contradictoire susvisée.

Mais en appel, le Cour administratif d’appel de Bordeaux devait censurer cette analyse et conséquemment annuler l’arrêté de retrait en date du 4 octobre 2003 au motif suivant :

« Considérant que, quand bien même le permis de construire délivré à M. X a été obtenu par fraude et a ainsi perdu son caractère créateur de droit, ce qui permet son retrait à tout moment, cette circonstance ne dispense pas l'administration de motiver la décision qui en prononce le retrait et, par voie de conséquence, de respecter la procédure contradictoire imposée par les dispositions combinées de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs rapports avec les administrations ; qu'il est constant que ni M. X ni la SCI LE CLOS BLEU VISION n'ont été invités par le maire de la commune de Saint Paul à présenter leurs observations avant le retrait des autorisations dont ils étaient bénéficiaires ; qu'ainsi cette décision de retrait prise à la suite d'une procédure irrégulière est entachée d'illégalité et doit être annulée ».

Cette solution nous paraît doublement logique dans la mesure où, d’une part, l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 prévoit expressément les cas dans lesquels il ne s’applique pas lesquels ne recouvrent pas le cas de fraude et où, d’autre part, la finalité de la procédure administrative contradictoire ainsi instituée doit précisément permettre à l’intéressé de s’expliquer sur son comportement aux fins, le cas échéant, d’établir que ce dernier n’était pas constitutif d’une fraude.

Mais ce qui est, selon nous, le plus intéressant au cas présent est que le permis de construire en litige avait été transféré préalablement à son retrait, ce qui appelle trois remarques.

Tout d’abord, il résulte ainsi implicitement de l’arrêté commenté que le transfert d’un permis de construire obtenu grâce à la fraude du pétitionnaire ne s’oppose pas à son retrait à tout moment, quand bien même son nouveau bénéficiaire ne serait-il en rien responsable du comportement de son titulaire d’origine.

Ce qui est bien normal puisqu’eu égard au caractère réel de la législation d’urbanisme et, notamment, de celle sur le permis de construire, leurs prescriptions sont opposables indépendamment de toute considération liée au transfert ou à l’absence de transfert du permis de construire en cause. C’est ainsi que le Conseil d’Etat a pu récemment juger que le caractère précaire d’une construction édifiée en exécution d’un permis de construire sur un emplacement réservé délivré au titre de l’article L.423-1 du Code de l’urbanisme était opposable à l’acquéreur ultérieur de cette construction – lequel pouvait ainsi être condamné à la démolir – quand bien même ce permis de construire ne lui aurait-il pas été transféré (CE. ord., 6 mars 2006, Ville de Lyon, req. 283.987).

Ensuite, il faut souligné que la Cour administrative d’appel de Bordeaux a relevé « qu'il est constant que ni M. X ni la SCI LE CLOS BLEU VISION n'ont été invités par le maire de la commune de Saint Paul à présenter leurs observations avant le retrait des autorisations dont ils étaient bénéficiaires ».

On peut donc en déduire que dans le cas du retrait d’un permis de construire précédemment transféré à un tiers, la procédure administrative contradictoire instituée par l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 doit être mise en œuvre à l’égard non seulement du titulaire d’origine du permis de construire litigieux mais également de son nouveau bénéficiaire, ce qui est logique dès lors que ce dernier est le principal, voir seul intéressé par l’éventuel retrait de ce permis de construire.

Il faut néanmoins relever que cette solution aboutit à solliciter les observations de celui qui n’est plus titulaire du permis de construire en cause et qui, a priori, est donc moins concerné par son éventuel retrait et également de celui qui pour être directement intéressé par ce dernier, n’est pas nécessairement responsable, ni même informé du comportement frauduleux du pétitionnaire et qui, a priori, sera bien en peine de présenter des observations utiles sur ce point.

Enfin, il faut rappeler que dans cette affaire, l’arrêté du 14 octobre 2003 a procéder au retrait tant du permis de construire en litige que de l’arrêté de transfert dont avait bénéficié la SCI Le Clos Bleu Vision. Or, force est de constater que la Cour administrative d’appel de Bordeaux n’a opéré aucune distinction entre le retrait du permis de construire en litige et le retrait de son transfert ainsi qu’entre la situation de son titulaire d’origine et de son nouveau bénéficiaire (ce qui n’était, toutefois, pas nécessaire dès lors que la seule méconnaissance de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 suffisait à emporter l’annulation de cet arrêté dans son entier dispositif).

Il est vrai que, d’une part, l’illégalité d’un permis de construire affecte d’illégalité son transfert ultérieur (CE. 24 février 1992, Cogedim, req. n°119.134) et que, d’autre part, le seul retrait du permis de construire en litige aurait abouti la SCI Le Clos Bleu Vision à être bénéficiaire d’une « coquille vide » puisqu’un transfert de permis de construire ne vaut pas délivrance d’une nouvelle autorisation mais s’analyse comme un simple rectification de l’identité de son titulaire (CE. 18 juin 1993, Cne de Barroux, req. n°118.690).

Il n’en demeure pas moins qu’un arrêté de transfert est un acte distinct de l’arrêté initial de permis de construire qui présente le caractère d’un acte créateur de droit pour son bénéficiaire et, par principe, suivant la jurisprudence « Thernon », ne peut donc plus être retiré passé un délai de quatre mois suivant sa signature (une de question posée par le nouvel article L.424-5 du Code de l’urbanisme issu de la loi du 13 juillet 2006 dite « ENL » sera de savoir si le délai de retrait de trois ainsi institué concernera les arrêtés de transfert puisque cet article ne vise expressément que le permis de construire, le permis d’aménager et le permis de démolir).

Il nous semble donc que l’arrêté de transfert édicté au bénéfice de la SCI Le Clos Bleu Vision ne pouvait plus être retiré à la date du 14 octobre 2003 dans la mesure où il nous parait difficile de considérer que la fraude affectant un permis de construire et justifiant la possibilité de le retirer sans condition de délai puisse rejaillir sur le bénéficiaire d’un arrêté de transfert qui ne serait en rien responsable de la fraude initiale du pétitionnaire.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Dans la mesure où les mesures de restitution prévues par l’article L.480-5 du Code de l’urbanisme ne sont pas des sanctions pénales mais présentent un caractère réel, la charge celle-ci peut être contractualisée. Il s’ensuit que le vendeur d’un bâtiment qu’il a construit en méconnaissance des prescriptions d’urbanisme qui lui étaient opposables peut transférer à son acquéreur l’obligation de supporter les conséquences de ces mesures.

Cass. civ., 22 novembre 2006, Sté Palmetto & autres, pourvoi n° 05-14.833.


Dans cette affaire, la SCI Le Cap avait construit un immeuble en méconnaissance des prescriptions d’urbanisme qui lui étaient opposables et, par voie de conséquence, ses deux associés devaient être poursuivis et condamnés à des peines d’amende sur le fondement de l’article L.480-4 du Code de l’urbanisme ; condamnation assortie, au titre des articles L.480-5 et L.480-7, d’une mesure de restitution consistant, en l’occurrence, à démolir l’ouvrage illégal et à la remise des lieux en leur état antérieur.

L’Etat devait ainsi faire procéder à la démolition d’office de cette construction dont les frais furent supportés par l’un des associés de la SCI précitée, conformément aux dispositions de l’article L.480-9 du Code de l’urbanisme. Il reste qu’en cours d’instance, cette dernière avait vendu à des tiers l’ouvrage litigieux, lesquels l’avaient eux-mêmes ensuite cédé à la société Palmetto et ce, par une série d’actes de vente aux termes desquelles l’acquéreur de l’immeuble garantissait le vendeur des conséquences de l’illégalité de la construction litigieuse et, par voie de conséquence, du coût d’une éventuelle démolition de cette dernière.

C’est pourquoi l’associé de la SCI Le Cap qui en avait supporté les frais se retourna contre la société Palmetto pour lui en demander le remboursement. Mais confirmant le jugement de première instance, la Cour d’appel d’Aix-en-Provence devait rejeter cette demande aux motifs, en substance, que la charge des mesures prononcées sur fondement de l’article L.480-5 du Code de l’urbanisme ne pouvait pas être contractualisée et qu’au surplus, dans la mesure où cette société n’avait pas été condamnée et que le seul fait qu’elle ait acquis l’ouvrage ne l’obligeait pas à payer la démolition, la demande dudit associé consistait à faire supporter à cette dernière les conséquences de ses propres infractions.

Il reste que la Chambre civile de la Cour de cassation censura donc ces motifs et cassa conséquemment l’arrêt d’appel en jugeant que :

« Attendu que pour rejeter cette demande, l'arrêt relève que la mesure réelle de restitution prise en application de l'article L. 480-5 du code de l'urbanisme a été prononcée à la suite de la condamnation de M. X... pour infractions au code de l'urbanisme, que la société Palmetto n'a pas été condamnée et retient que le fait que celle-ci ait acquis le terrain comportant les constructions illicites ne l'oblige pas à supporter les frais de leur démolition qui doivent être payés par ceux qui ont été condamnés, la demande de M. X... revenant à faire supporter par d'autres les conséquences de sa faute ; que par motifs adoptés, l'arrêt retient que la société Palmetto ne pouvait en 1997 prendre l'engagement de relever et garantir ses vendeurs des conséquences du comportement infractionnel réalisé par M. X... dans les termes de la prévention pénale pour laquelle il sera condamné en 1999 et 2000 ;
Qu'en statuant ainsi alors que les mesures de restitution prévues par l'article L. 480-5 du code de l'urbanisme destinées à faire cesser une situation illicite ne constituant pas des sanctions pénales peuvent faire l'objet de garanties contractuelles de la part de l'acquéreur du bien illégalement construit, la cour d'appel a violé les textes susvisés ».

Une telle solution est pour le moins logique au regard de la jurisprudence antérieure de la Haute Cour. En effet, si les peines prononcées sur le fondement de l’article L.480-4 du Code de l’urbanisme constituent des sanctions pénales, telles n’est pas le cas des mesures prévues par l’article L.480-5, lesquelles présentent au regard d’une jurisprudence dorénavant bien établie un caractère réel (Cass. crim, 14 novembre 1989, A. Léon, pourvoi n°88-86.595) : de ce fait, rien ne s’oppose donc à ce que leur charge soit contractualisée ; ce que confirme donc l’arrêt commenté.

Au surplus, il n’existe pas nécessairement de lien entre l’auteur des travaux litigieux au sens de l’article L.480-4 du Code de l’urbanisme et le bénéficiaire de ces derniers au regard de l’article L.480-5 puisque la Cour de cassation a jugé que la seule constatation que la personne poursuivie ait été responsable des travaux et condamnée à ce titre ne suffit pas à établir qu’elle ait la qualité de bénéficiaire des travaux lorsqu’elle n’est ni propriétaire de l’ouvrage, ni propriétaire du terrain (Cass.crim, 10 janvier 1996, M. Jean Simon, Bull. crim., n°13) et, a contrario, que le seul fait d’être propriétaire du terrain d’assiette de la construction litigieuse pouvait conférer à une personne la qualité de bénéficiaire des travaux irréguliers quand même n’en était-elle pas l’auteur (Cass. crim., 6mars 2001, Crestey Isabelle, RDI, 2002, p.70).

En revanche, la circonstance que la vente de l’ouvrage litigieux et que la conclusion des actes par lesquels les acquéreurs de ce dernier garantissaient leur vendeurs des conséquences de son irrégularité soient intervenues en cours d’instance ne nous paraît pas déterminant.

Il est vrai que l’article L.480-7 du Code de l’urbanisme prévoit que « le tribunal impartit au bénéficiaire des travaux irréguliers (...) un délai pour l'exécution de l'ordre de démolition, de mise en conformité ou de réaffectation » et qu’à la date du prononcé des sanctions pénales et des mesures de restitution respectivement prévues par les articles L.480-5 et L.480-5, la société Palmetto était déjà devenue propriétaire de la construction irrégulière à démolir. En première analyse, il pourrait donc être considéré qu’il était normal que la société Palmetto supporte les frais de la démolition ordonnée puisqu’elle était alors bénéficiaire des travaux et, par voie de conséquence, que la clause aux termes de laquelle elle garantissait le vendeur des conséquences de l’irrégularité de l’ouvrage acquis n’était que la conséquence normale de cette qualité.

Il reste qu’il est de jurisprudence constante que la remise en état des lieux incombe au bénéficiaire des travaux à la date des faits, sans qu’est donc d’incidence la circonstance que le prévenu ait ultérieurement perdu cette qualité (Cass. crim., 20 octobre 1993, Charpentier, Bull.crim. n°305) : cette circonstance et une interprétation littérale des termes de l’article L.480-7 ne sauraient donc expliquer la solution retenue. On relèvera, d’ailleurs, que l’attendu précité de l’arrêt commenté est indépendant de toute considération liée à la détermination de la personne effectivement bénéficiaire des travaux irréguliers mais procède du seul principe selon lequel « les mesures de restitution prévues par l'article L. 480-5 du code de l'urbanisme destinées à faire cesser une situation illicite ne constituant pas des sanctions pénales, (elles) peuvent faire l'objet de garanties contractuelles de la part de l'acquéreur du bien illégalement construit ».

Mais pour conclure, on peut se demander si une convention ayant pour effet de transférer la responsabilité de ces mesures de restitution est opposable à l’administration agissant sur le fondement de l’article L.480-9 du Code de l’urbanisme et, en d’autres termes, si cette dernière peut néanmoins solliciter le paiement des travaux de démolition auprès de la personne à l’encontre de laquelle la mesure de restitution a été prononcée, c’est-à-dire quand bien même cette dernière en aurait-elle contractuellement transféré la charge à un tiers.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés

Seize décisions signalées ce mois-ci. Prochaine veille : semaine n°5 ou n°6 (novembre/décembre 2006 & janvier 2007)


POS/PLU :

CAA. Bordeaux, 28 novembre 2006, M. et Mme Michel X., req. n°04BX00053

L’absence de mention dans la délibération elle-même et dans l'extrait du registre des délibérations du conseil municipal des résultats du vote des conseillers municipaux présents qui y ayant participé présume d’une méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales susceptible d’emporter l’annulation des actes concourrant à l’adoption du document d’urbanisme local.

CAA. Nancy, 16 novembre 2006, Association de défense du patrimoine d'Hindisheim, req. n°04NC01148

La simple circonstance que des modifications de zonage opérées à l'occasion de la révision du plan d'occupation des sols, qui au surplus sont la conséquence de l'écoulement du temps, consistant dans la transformation d'une zone d'urbanisation future en zone à urbaniser, n'est pas de nature à faire regarder les conseillers municipaux, propriétaires de terrains dans ces zones, comme intéressés personnellement au sens l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales.


DROIT DE PREMPTION :

CAA. Bordeaux, 20 novembre 2006, M.X., req. 03BX01967

La circonstance que des agents municipaux se soient précédemment rendus sur le terrain ensuite préempté aux fins d’apprécier la faisabilité du projet motivant la décision de préemption peut participer à établir la réalité de ce projet à sa date d’édiction.


AUTORISATIONS D’URBANISME :

CE. 11 décembre 2006, Sté MGM, req. n°278.154

Les pièces ou portions de pièces dont la hauteur sous plafond est inférieure à 1 mètre 80 sont réputées non aménageables, au sens des dispositions de l’article R.112-2-a) du Code de l’urbanisme, quand bien même seraient-elles destinées à faire l'objet d'un aménagement. Il s’ensuit que les parties des pièces de la construction autorisée dont la hauteur sous plafond est inférieure à 1,80 m doivent être déduites de sa surface hors oeuvre brute, alors même qu'elles ont été agencées pour recevoir un aménagement et qu'elles constitueraient une portion d'une surface dont la hauteur sous plafond est supérieure à 11 mètre 80.

CAA. Bordeaux, 20 novembre 2006, M et Mme Vincent X. req. n°03BX00962

Une autorisation de lotir semble pouvoir régulièrement porter sur un terrain composé, à sa date de délivrance, de plusieurs unités foncières (implicite) et en toute hypothèse, ne méconnaît pas l’article R.315-4 du Code de l’urbanisme dès lors que le dossier de demande comporte l’autorisation ad hoc de leur propriétaire ; le pétitionnaire étant en outre titulaire d’une promesse de vente sur ces terrains.

CAA. Bordeaux, 2 novembre 2006, M. X. & SCI le Clos Bleu Vision, req. n°04BX01608

La circonstance qu’un permis de construire suivi d’un arrêté de transfert ait été obtenu par fraude ne dispense pas l’administration d’en motiver le retrait et de faire précéder ce dernier de la procédure administrative contradictoire instituée par l’article 24 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000, laquelle (implicite) doit être mise en oeuvre tant à l’égard de son titulaire d’origine qu’au bénéficiaire de son transfert.


URBANISME COMMERCIAL :

CAA. Bordeaux, 14 novembre 2006, Sté Cap Jouet, req. n°03BX02053

L'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales selon lequel « en cas d'absence... ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint » autorise l'adjoint chargé de l'urbanisme à remplacer le maire alors même que le code de commerce et le décret n° 93-306 du 9 mars 1993 ne précisent pas que le maire de la commune, membre de la commission départementale d’équipement commercial, peut s'y faire représenter.


CONTENTIEUX ADMINISTRATIF :

CE. 13 décembre 2006, M. et Mme A, req. n°284.237

Si une décision emportant droit de reconstruire un bâtiment, sur le fondement de l'article L. 111-3 précité du code de l'urbanisme, ne peut utilement être contestée par la voie de l'exception d'illégalité de la décision initiale créatrice d'un droit de construire, dès lors que cette décision n'a pas été retirée par l'administration ou annulée par le juge administratif, cette circonstance est sans influence sur l'intérêt à agir d'un requérant qui demande l'annulation de la décision ayant initialement autorisé l'édification de cet ouvrage. Ainsi, en jugeant que les requérants étaient sans intérêt à demander l'annulation de la décision contestée, au seul motif que les dispositions précitées de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme les empêchaient de se prévaloir de l'illégalité de la décision initiale à l'encontre de la décision autorisant la reconstruction, le tribunal administratif a commis une erreur de droit.

CE. 11 décembre 2006, SARL TAJA, req. n°292028

Pour apprécier l’urgence à suspendre une décision sollicitant la production de pièces complémentaires à un dossier de déclaration, le juge des référés n’est pas tenu de se fonder sur les seuls documents ainsi demandés au pétitionnaire mais peut déduire du défaut d’autorisation valant titre habilitant à exécuter les travaux, l’absence d’urgence à suspendre la décision contestée alors même que la production de cette autorisation n’est pas prescrite par cette décision.

CAA . Versailles, 16 novembre 2006, M. Anito X., req. n°05VE02163

Le seul fait pour le « représentant » d’un groupement en cours de constitution d’avoir indiqué que ce dernier serait intéressé par l’acquisition de lots dans un centre commercial ayant ensuite fait l’objet d’une déclaration d’intention d’aliéner et d’une décision de préemption subséquente ne lui confère pas la qualité d’acquéreur évincé susceptible de lui donner intérêt à agir à l’encontre de cette décision.

CAA. Bordeaux, 14 novembre 2006, SCI Vogue, req. n°04BX00084

La circonstance que dans le cadre d’un litige les opposant devant le juge judiciaire le constructeur de l’ensemble immobilier et son acquéreur, ce dernier ait eu connaissance du certificat de conformité en litige n’est pas de nature à faire courir à son encontre les délais contentieux ouverts à son encontre en absence de publication de ce certificat.


CONTENTIEUX JUDICIAIRE :

Cass. crim, 21 novembre 2006, Michel X., pourvoi n°05-81.731

Le délit d'utilisation du sol en méconnaissance des prescriptions du plan d'urbanisme qui découle de l'implantation illicite de mobiles homes se consomme par la réalisation de celle-ci et l'achèvement des travaux qu'elle nécessite mais ne se perpétue pas tant que l’implantation se poursuit.


REGULARITE ET CONFORMITE DES TRAVAUX :

CE. 11 décembre 2006, Ville de Paris, req. n°274.851

Si l'affectation de la construction réalisée à une autre destination que celle prévue par le permis de construire expose le titulaire, le cas échéant, au retrait du permis pour fraude, il résulte de l’article R.460-3 du code de l'urbanisme que l'autorité compétente pour délivrer le certificat de conformité doit fonder son appréciation, y compris en ce qui concerne les prévisions ou prescriptions relatives à la destination des constructions, sur les seules caractéristiques des travaux réalisés, et non sur l'utilisation qui est faite de l'ouvrage après son achèvement et ce, même dans le cas où la construction aurait dû être soumise, compte tenu de l'usage qui en est fait, à des règles d'urbanisme différentes et au regard desquelles la construction réalisée ne serait pas conforme.

CAA. Bordeaux, 28 novembre 2006, Sté PRAXAIR MRC SAS, req. n°03BX01883

La délivrance d’un certificat de conformité illégal délivré à la société aux droits desquels est venue la société requérante n’est pas susceptible d’engager la responsabilité de l’administration à l’égard de cette dernière dès lors que son préjudice ne trouve pas sa cause directe dans la délivrance de ce certificat mais dans l’exécution non conforme de certains des travaux précédemment autorisés par le permis de construire.

TA. Versailles, 7 novembre 2006, M. Moulin, req. n°06-01012

Le pouvoir de refuser le raccordement d'un terrain aux réseaux d'eau constitue une mesure de police de l'urbanisme destinée à assurer le respect des règles d'utilisation des sols et relève de la seule compétence de l'autorité chargée de délivrer les permis de construire (art.L.111-6 ; C.urb). Toutefois, les pouvoirs de police générale (art. L.2212-2 ; CGCT) ne donnent pas compétence au maire pour enjoindre à la compagnie générale des eaux d'interrompre les travaux de branchement au réseau d'eau potable de la parcelle en cause dès lors qu'un permis de construire a été délivré à l'intéressé.

CAA. Bordeaux, 31 octobre 2006, Mme Marie-Thérèse X., req. n°04BX00749

Même lors que les travaux de remblai litigieux de relève du champ d’application d’aucune autorisation d’urbanisme, le maire de peut ordonner à leur auteur de « cesser tout travaux » sur le fondement de l’article L.2212-2 du Code général des collectivités territoriales, lequel l’autorise seulement à prescrire les mesures requises pour prévenir les risques générés par l’exécution de ces travaux.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés

Dans la mesure où une décision d’agrément d’une association de défense pour l’environnement n’a pas en elle-même pour effet de susciter des recours à l’encontre des décisions administratives produisant leurs effets sur le territoire pour lequel elle est agréée, la seule circonstance qu’une commune soit sise dans le périmètre d’intervention de cette association et, par voie de conséquence, que ses décisions susceptibles de produire des effets dommageables pour l’environnement puissent éventuellement être attaquées par cette association ne porte pas une atteinte suffisamment directe et certaine aux intérêts de cette commune pour lui conférer intérêt à agir à l’encontre de cette décision d’agrément.

CE. 13 décembre 2006, Cne d’Issy-les-Moulinaux, req. n°264.115


Bien qu’il appelle peu de commentaires et que sa portée excède la seule matière du droit et du contentieux de l’urbanisme, l’arrêt commenté n’en mérite pas moins d’être mis en exergue.

Dans cette affaire, l’association « Val de Seine Vert » s’était vue agréée par un arrêté du Préfet des Hauts-de-Seine pour la défense de l’environnement au titre de l’article L.252-1 du Code rural alors applicable, aujourd’hui transposé à l’article L141-1 du Code de l’environnement ; décision d’agrément dont le principal intérêt pour l’association concernée est, en substance et pour reprendre les termes de l’arrêté commenté, de la faire bénéficier « d'une présomption d'intérêt à agir pour contester toute décision administrative ayant un rapport direct avec son objet et ses activités statutaires et produisant des effets dommageables pour l'environnement sur tout ou partie du territoire pour lequel elle bénéficie de l'agrément ». Et l’expérience prouve que les associations agrées pour la défense de l’environnement utilise à plein cette présomption en développant de multiples actions contentieuses.

Aussi, la commune requérante, en l’occurrence la Ville d’Issy-les-Moulinaux, devait décider d’exercer un recours en annulation à l’encontre de la décision d’agrément de l’association « Val de Seine Vert » et ce, en arguant du fait que son territoire était sis dans le périmètre d’intervention pour lequel cette association s’était vue agréée.

Il reste que le Tribunal administratif puis la Cour administrative d’appel de Paris devaient rejeter ce recours comme irrecevable et, plus précisément, pour défaut d’intérêt à agir de la commune requérante ; ce que confirma donc le Conseil d’Etat au motif suivant :

« Considérant, en second lieu, que l'agrément pour la protection de l'environnement a pour objet de favoriser, par la voie des associations agréées, la participation des citoyens à la concertation locale sur les décisions relatives à l'environnement ; que s'il confère intérêt pour agir contre toute décision administrative, quel que soit son auteur, susceptible de produire des effets dommageables pour l'environnement sur le territoire pour lequel l'association est agréée, la décision attaquée n'a pas, par elle-même, pour effet de susciter des recours contentieux contre les décisions de la COMMUNE D'ISSY-LES-MOULINEAUX, et ne porte pas une atteinte suffisamment directe et certaine aux intérêts de la commune pour justifier son intérêt à agir ; qu'au demeurant, l'absence d'intérêt pour agir d'une commune qui se borne à faire valoir son appartenance au périmètre d'intervention d'une association agréée n'a pas pour effet de soustraire la décision accordant l'agrément à tout recours contentieux ; que par suite, en estimant que la COMMUNE D'ISSY-LES-MOULINEAUX ne justifiait pas d'un intérêt suffisamment direct de nature à lui permettre de contester l'arrêté du 21 janvier 1999 par lequel le préfet des Hauts-de-Seine a agréé l'association « Val-de-Seine Vert » pour la protection de l'environnement, la cour administrative d'appel de Paris n'a pas commis d'erreur de droit ».

Bien qu’en fait l’agrément prévu par l’article L.141-1 du Code de l’environnement ait pour principal effet de conférer à l’association qui en bénéficie une présomption d’intérêt à agir à l’encontre des décisions d’ordre environnemental et urbanistique produisant leurs effets dans son périmètre d’intervention et soit le plus souvent sollicité dans ce seul but par les associations de défense de l’environnement (ce que l’on peut comprendre, là n’est pas le propos), les personnes publiques susceptibles d’en pâtir ne peuvent donc chercher à se prémunir de ses conséquences à leur encontre en exerçant un recours en annulation à l’encontre de la décision octroyant cet agrément puisqu’en droit, une telle décision n’a pas en elle-même pour effet de susciter des recours à l’encontre de leurs propres décisions.

Il est vrai que la solution retenue en l’espèce ne conclue pas à l’irrecevabilité de principe d’une telle action mais procède de la circonstance que la commune requérante se bornait à faire valoir que son territoire était sis au sein du périmètre d’intervention de l’association agréée. Il reste qu’au regard de la teneur du considérant précité, on voit mal comment une personne publique pourrait établir son intérêt à agir à l’encontre d’une telle décision d’agrément, si ce n’est, peut-être, en prouvant que l’agrément n’a été sollicité et obtenu que dans le but d’attaquer une décision administrative déterminée que l’association n’aurait pas eu intérêt à agir au regard des critères en considération desquels l’intérêt à agir des associations non agrées est apprécié…


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés

La déclaration d'utilité publique emportant mise en compatibilité du document d’urbanisme local et créant ainsi une nouvelle zone à urbaniser n'a pas pour effet, en l'absence d'une nouvelle délibération du conseil municipal instituant un droit de préemption urbain sur la zone litigieuse, de soumettre automatiquement celle-ci à ce dernier.

Cass. civ. 8 novembre 2006, GFA du Grand Viltain, pourvoi n°05-17.462


Intervenant sur les modalités de calcul de l’indemnité de dépossession consécutive à une expropriation, l’arrêt commenté précise les modalités d’institution du droit de préemption urbain et, plus précisément, de définition et d’appréciation de son champ d’application territorial.

Dans cette affaire, une partie des terrains du GAF Grand Viltain avait été expropriée en conséquence d’une déclaration d’utilité publique, publiée le 18 juin 2001, emportant également, en application de l’article L.123-16 du Code de l’urbanisme, mise en compatibilité du POS de la commune de Saclay avec le projet visé par cette déclaration et ayant, plus concrètement, pour conséquence d’en modifier le classement de zone naturelle en zone d’urbanisation future.

Ainsi, aux fins d’établir la date de référence d’évaluation du prix des terrains expropriés, la Cour d’appel d’Orléans avait retenu le 18 juin 2001et ce, en application de l’article L.213-4-a) du Code de l’urbanisme – dont on rappellera qu’il dispose que « le prix est fixé, payé ou, le cas échéant, consigné selon les règles applicables en matière d'expropriation. Toutefois, dans ce cas (a) La date de référence prévue à l'article L. 13-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est la date à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d'occupation des sols ou approuvant, modifiant ou révisant le plan local d'urbanisme et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien » – puisque, d’une part, la commune Saclay avait institué, par une délibération du 16 juillet 1987, le droit de préemption urbain sur les zones urbaines et les zones à urbaniser délimitées par son POS et que, d’autre part, l’article L.213-6 du Code de l’urbanisme précise que « lorsqu'un bien soumis au droit de préemption fait l'objet d'une expropriation pour cause d'utilité publique, la date de référence prévue à l'article L. 13-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est celle prévue au a de l'article L. 213-4 ».

En substance, la Cour d’appel d’Orléans avait donc estimé que la publication de la déclaration d’utilité publique intervenue le 18 juin 2001 et ayant pour effet de classer les terrains à exproprier en zone à urbaniser avait également pour conséquence immédiate d’assujettir ipso facto ces terrains au droit de préemption urbain précédemment institué et qu’il y avait donc lieu, en application des prescriptions de l’article L.231-6 du Code de l’urbanisme d’arrêter la date de référence d’évaluation des terrains selon les modalités définies par l’article L.213-4-a).

Mais cette analyse n’a donc pas été suivie par la Cour de cassation, laquelle a pour sa part jugé que :

« Attendu que pour évaluer à un certain montant cette indemnité en fixant la date de référence par application des articles L. 213-6 et L. 213-4 a du code de l'urbanisme au 18 juin 2001, l'arrêt retient que par délibération du conseil municipal de la commune de Saclay du 16 juillet 1987 a été institué sur le territoire de la commune un droit de préemption urbain renforcé sur l'ensemble des zones urbaines et sur les zones d'urbanisation futures du plan d'occupation des sols, que la déclaration d'utilité publique du 9 mai 2001, valant modification du plan d'occupation des sols, a été publiée le 18 juin 2001 et que par cette modification, une partie de la parcelle sous emprise devait être considérée comme classée en zone d'urbanisation future (NAUL) et soumise au droit de préemption ; Qu'en statuant ainsi, alors que la déclaration d'utilité publique emportant mise en compatibilité du plan d'occupation des sols n'a pu avoir pour effet, en l'absence d'une nouvelle délibération du conseil municipal de la commune instituant un droit de préemption urbain sur la zone litigieuse, de soumettre automatiquement celle-ci au droit de préemption urbain, la cour d'appel a violé les textes susvisés ».

A suivre l’arrêt précité, le champ d’application territorial du droit de préemption est donc cristallisé par la délimitation des zones urbaines et à urbaniser opérée par le document d’urbanisme local en son état à la date à laquelle se droit est institué. Par voie de conséquence, l’extension du périmètre de ces zones ou la création de nouvelles n’assujettit pas les terrains qui y sont sis au droit de préemption urbain en l’absence d’une nouvelle délibération prise à cet effet sur le fondement de l’article L.211-1 du Code de l’urbanisme.

Si cette solution n’est pas illogique, force est d’admettre qu’elle ne fait pas preuve d’un grand pragmatisme dès lors que l’article précité dispose que « les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan ».

A notre sens, en effet, la solution pourrait être plus nuancée et consistait à considérer que lorsque le droit de préemption urbain n’a été institué que sur une partie de ces zones, leur extension ou la création de nouvelles ne saurait emporter ipso facto leur intégration au champ d’application territorial de ce droit mais qu’en revanche, lorsqu’il a été institué sur toutes les zones urbaines et/ou sur toutes les zones à urbaniser, leur extension ou la création de nouvelles les assujettit alors immédiatement à ce droit ; sauf à ce que la commune compétente en ait expressément décidé autrement.

Mais précisément, on peut se demander si la solution proposée par l’arrêt commenté vaut pour l’ensemble des procédures d’évolution d’un document d’urbanisme local (modification, révision, mise en compatibilité) ou est propre à la déclaration d’utilité publique emportant sa mise en compatibilité avec le projet objet de celle-ci puisque son adaptation subséquente résulte alors d’une décision du Préfet de département et non pas de la commune intéressée, c’est-à-dire de l’autorité par principe compétente pour modifier tant son document d’urbanisme local qu’en toute hypothèse, le champ d’application du droit de préemption urbain qu’elle a institué.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés

L’article L.332-28 du Code de l’urbanisme s’oppose à ce que l'autorité administrative modifie de sa propre initiative, au delà d'un délai de quatre mois courant à compter de la date de l'autorisation de construire définitive qui en est le fait générateur, le montant d'une participation perscrite à ce titre, même s’il n’est pas conforme à celui fixé par une délibération du conseil municipal antérieure à ladite autorisation.

CE. 3 novembre 2006, M. et Mme Pierre A., req. n°277.937


Dans cette affaire, la Ville de Pontoise avait délivré à la SCI « Résidence Beusire » deux permis de construire modificatifs, le 1er octobre 1991 et le 1er avril 1992, assortis de la prescription financière prévue par l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme pour le cas où le constructeur se trouve dans l’impossibilité de réaliser les places de stationnement requises par le document d’urbanisme local au regard de la nature et de l’importance de son projet. Conséquemment, le 20 avril 1994, la Ville devait ainsi émettre deux titres exécutoires tendant au recouvrement de la participation prescrite par les autorisations modificatives précédemment délivrées mais ce, pour un montant plus élevé que celui annoncé par ces dernières puisqu’elles avaient fait application d’un taux erroné.

Mais faute de règlement de la SCI après un commandement de payer édicté le 31 octobre 1995, la commune décida de poursuivre le paiement de cette dette auprès de certains de ses associés, lesquels devaient ainsi contester cette démarche sur le fondement de l’article 1857 du Code civil, aux termes duquel chaque associé d’une société civile répond indéfiniment, à hauteur de sa part dans son capital social, des dettes de cette dernière, et, plus particulièrement, de son article 1858 selon lequel les créanciers d’une société civile ne peuvent poursuivre le paiement de ses dettes sociales contre un associé qu'après avoir préalablement et vainement poursuivi la personne morale.

Mais la Cour administrative d’appel de Versailles devait, pour sa part, rejeter ce moyen en considérant que par l’édiction d’un commandement de payer resté sans effet, la Ville de Pontoise justifiait du respect des prescriptions de l’article 1858 susvisé (CAA. Versailles, 16 décembre 2004,M & Mme Pierre X., req. n°02VE01078).

Il reste que si elle était effectivement une société civile, la SCI « Résidence Beausire » comptait plus particulièrement parmi les sociétés civiles immobilières constituées en vue de la vente d’immeubles, à l’égard desquelles l’article L.211-2 du Code de la construction et de l’habitation prévoit que les créanciers ne peuvent poursuivre le paiement des dettes sociales contre un associé qu'après avoir préalablement et vainement poursuivi la personne morale.

C’est donc en toute logique que faisant primer les dispositions spéciales de l’article L.211-2 du Code de la construction et de l’habitation sur les dispositions générales de l’article 1858 du Code civil, d’une part, le Conseil d’Etat a censuré, pour erreur de droit, l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Versailles mais qu’en considération de la très grande similitude de la condition posée par ces deux articles, la Haute Cour a néanmoins validé, d’autre part, la démarche de la Ville de Pontoise.

Mais bien qu’elle ne soit pas négligeable, là n’est pas la portée la plus intéressante de l’arrêt commenté. Au delà de ces considérations d’ordre procédural, la question de fond posée était, en effet, de savoir si l’administration pouvait rectifier, en l’occurrence, en l’augmentant, le montant de la participation prescrite par une autorisation d’urbanisme en constituant le fait générateur, notamment, dans le cas où le taux ainsi appliqué pour le calcul du montant de cette participation n’était pas celui alors en vigueur.

On sait, en effet, que les participations et contributions visées par les articles L.332-6-1.§.2° et L.332-9 du Code de l’urbanisme ont pour fait générateur les autorisations d’urbanisme portant sur les projets au titre desquels ces contributions sont exigibles ; ce qui implique, lorsque la contribution due est une participation financière, que l’autorisation en constituant le fait générateur en « fixe le montant » (art. L.332-28 ; C.urb), ce qui exclut qu’il y soit procéder ultérieurement à sa délivrance (CAA. Nantes, 28 avril 1999, Syndicat d’eau et d’assainissement de l’Anse du Cul-du-Loup, req. n°97NA.01702). C’est ainsi qu’il a pu être jugé qu’une commune ne pouvait réclamer le paiement de la participation due pour non réalisation d’aires de stationnement dès lors que le permis de construire en constituant le fait générateur n’en indiquait pas le montant (CAA. 14 février 2002, Sté Le Vert Galant, req. n°99PA02141).

Mais au cas présent, la problématique était plus spécifique puisque les permis de construire modificatifs obtenus par la SCI « Résidence Beausire » avaient fixé le montant de cette participation mais ce, de façon erronée au regard du taux alors applicable ; ce qui constituait la seule et unique cause de sa rectification à la hausse opérée par les titres exécutoires en litige. C’est ainsi que le Conseil d’Etat (suivant sur ce point l’analyse de la Cour administrative d’appel de Versailles) a « modulé » le principe posé par l’article L.332-28 du Code de l’urbanisme en jugeant que :

« Considérant toutefois qu'aux termes de l'article L. 332-28 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date des titres exécutoires du 20 avril 1994 : Les contributions mentionnées ou prévues au 2° de l'article L. 332-6-1 ( ) sont prescrites ( ) par l'autorisation de construire ( ). Cette autorisation ( ) en constitue le fait générateur. Il en fixe le montant ; qu'au nombre de ces contributions figure la participation destinée à la réalisation de parcs publics de stationnement lorsque les pétitionnaires du permis de construire ne peuvent satisfaire à leurs obligations en cette matière ; qu'il n'appartient pas à l'autorité administrative de modifier de sa propre initiative, au delà d'un délai de quatre mois courant à compter de la date de l'autorisation de construire définitive qui en est le fait générateur, le montant de cette participation alors même que ce montant ne serait pas conforme à celui fixé par une délibération du conseil municipal antérieure à ladite autorisation ».

Ce faisant, le Conseil d’Etat semble donc avoir considéré qu’une participation au montant erroné était illégale et qu’en pareil cas, l’administration pouvait, par principe, en modifier le montant mais que dans la mesure où les participations prescrites au titre de l’article L.332-8 du Code de l’urbanisme sont une composante de l’autorisation d’urbanisme en constituant le fait générateur, une telle modification valait retrait des dispositions de ladite autorisation ayant pour objet d’en fixer le montant.

En effet, ce qui est remarquable est que la Haute Cour ait encadré la possibilité de procéder de façon spontanée à une telle rectification dans un délai de quatre mois courrant à compter de la date de l’autorisation d’urbanisme constituant le fait générateur de la participation en cause.

On sait, en effet, que pour être une composante de ces autorisations, les participations prescrites au titre de l’article précité n’en sont pas moins divisibles, ce qui permet, le cas échéant, à leur titulaire de les contester devant le juge administratif sans avoir à solliciter l’annulation de l’entière autorisation. Tel est le cas de la participation visée à l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme (CE. 9 décembre 1991, SCI l’Océan, req. n°95.090) du moins, pour ce qui concerne le calcul du montant de cette participation et non pas son assiette, c’est-à-dire le calcul du nombre de places exigibles au regard des prescriptions de l’article 12 du règlement d’urbanisme local (CE. 7 juillet 1999, SCI Rentlex, req. n°184.759) ; ce qui est logique dès lors qu’une telle erreur est d’ordre urbanistique puisqu’elle procède, précisément, d’une erreur d’application des prescriptions de cet article et non pas d’une erreur purement arithmétique et comptable.

Mais force est donc de considérer qu’en encadrant la possibilité de rectifier le montant d’une participation dans un délai de quatre mois courrant à compter de la date de l’autorisation d’urbanisme en constituant le fait générateur, le Conseil d’Etat a transposé à la matière le principe général issu de la jurisprudence « Ternon » fixant à quatre mois le délai de retrait spontané des actes individuelles créateurs de droit lorsqu'ils sont illégaux (sous réserve de la loi « ENL » du 13 juillet 2006 rapportant le délai de retrait des autorisations d’urbanisme à trois mois).

Il faut donc en déduire que les participations prescrites par une autorisation d’urbanisme revêtent, pour son titulaire, la double qualité d’actes faisant grief à l’égard desquels il a intérêt à agir par voie contentieuse et d’actes créateurs d’un droit au maintien du montant de la participation ainsi fixé, que l’administration ne peut donc modifier, en tous les cas à leur désavantage, passé un délai de quatre mois à compter de la date de cette autorisation.

Pour conclure sur le cas d’espèce, on précisera que, selon nous, la solution de cette affaire n’aurait pas été nécessairement différente si la Ville de Pontoise avait émis les titres exécutoires en litige dans ce délai de quatre mois dans la mesure où de tels titres ne sont assimilables à aucun des actes visés par l’article L.332-28 du Code de l’urbanisme. A notre sens, la Ville aurait ainsi dû, dans ce délai, édicter des permis de construire rectificatifs des arrêtés modificatifs des 1er octobre 1991 et 1er avril 1992 s’agissant du montant de la participation ainsi prescrite pour ensuite émettre des titres exécutoires sur la base de cette précédente rectification.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés

La caducité de la promesse de vente en conséquence de laquelle a été formulée la Déclaration d’Intention d’Aliéner ne dispense pas le titulaire du droit de préemption de proposer à l’acquéreur évincé d’acheter le bien illégalement préempté.

CAA. Paris, 23 novembre 2006, Ville de Paris & Sté AVI, req. n°05PA04012


Dans cette affaire, le Tribunal administratif de Paris avait annulé une décision de préemption édictée par la Ville de Paris, laquelle devait décidé d’interjeter appel de ce jugement. Mais de son côté, le requérant de première instance, en l’occurrence l’acquéreur évincé, en l’espèce la société AVI, devait également saisi la Cour administrative d’appel de Paris d’une demande fondée sur l’article L.911-4 du Code de justice administrative et motivée par la circonstance que la Ville de Paris n’avait pas tiré à son égard les conséquences de l’annulation de la décision litigieuse.

On sait, en effet, que l'annulation par le juge de l'excès de pouvoir de l'acte par lequel le titulaire du droit de préemption décide d'exercer ce droit emporte pour conséquence que ce titulaire doit être regardé comme n'ayant jamais décidé de préempter. Par voie de conséquence, cette annulation implique nécessairement, sauf atteinte excessive à l'intérêt général appréciée au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le titulaire du droit de préemption, s'il n'a pas entre temps cédé le bien illégalement préempté, prenne tout mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et qu'il lui appartient à cet égard, d’une part et avant toute autre mesure, de s'abstenir de revendre à un tiers le bien illégalement préempté et d’autre part, de proposer à l'acquéreur évincé puis, le cas échéant, au propriétaire initial, d'acquérir le bien, et ce, à un prix visant à rétablir en l'espèce les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle (sur ce principe : CE. 26 février 2003, M. et Mme Bour, req. n°231.558).

Précisément, la société AVI soutenait que la Ville de Paris n’avait pas tiré toutes les conséquences de l’annulation de la décision litigieuse puisqu’elle ne lui avait pas proposer d’acquérir le bien illégalement préempté. Mais pour sa défense, le Ville de Paris soutenait qu’il n’y avait pas lieu de formuler une telle proposition dès lors que la promesse de vente conclue entre la société AVI et le propriétaire initial du bien avait été frappée de caducité avant que le Tribunal administratif de Paris annule la décision de préemption contestée.

En première analyse, une telle argumentation pourrait surprendre puisque si la Ville de Paris avait effectivement été déliée de son obligation vis-à-vis de l’acquéreur évincé, il lui aurait alors incombé, suivant la jurisprudence « Bour », de proposer au propriétaire initial de racheter ce bien ; ce que la Ville de Paris n’avait pas non plus effectué dans cette affaire.

Il reste que l’article L.911-4 du Code de justice administrative dispose qu’en « cas d'inexécution d'un jugement ou d'un arrêt, la partie intéressée peut demander au tribunal administratif ou à la cour administrative d'appel qui a rendu la décision d'en assurer l'exécution. Toutefois, en cas d'inexécution d'un jugement frappé d'appel, la demande d'exécution est adressée à la juridiction d'appel » (sur la notion de partie intéressée en la matière: CE. 28 avril 2004, UECM, req. n°249.430).

Il s’ensuit que dans l’hypothèse où la caducité de la promesse de vente dont la société AVI aurait effectivement déchargée la Ville de Paris de son obligation vis-à-vis de l’acquéreur évincé, la demande formulée par ladite société sur le fondement de l’article précité n’aurait pu aboutir à l’injonction faite à la Ville de Paris de proposer au propriétaire initial de racheter le bien, d’une part, parce que la société AVI ne l’avait pas demandé, d’autre part et en toute hypothèse, parce qu’en sa qualité d’acquéreur évincé, elle n’avait pas intérêt à agir à cet effet. On sait d’ailleurs (cf : Veille jurisprudentielle n°3 ; note du 7 décembre 2006) que le Conseil d’Etat a très récemment jugé que « si le propriétaire initial d'un bien ayant fait l'objet d'une décision de préemption peut, afin de récupérer son bien, demander au juge administratif d'enjoindre au titulaire du droit de préemption, en exécution de la décision juridictionnelle qui a annulé la décision de préemption, de lui proposer d'acquérir ce bien après l'avoir au préalable proposé à l'acquéreur évincé, il n'a pas qualité pour le saisir à seule fin que le bien préempté soit proposé à l'acquéreur évincé » (CE. 6 septembre 2006, Sté France TELECOM, req. n°289.822).

A contrario, une demande présentée par l’acquéreur évincé sur le fondement de l’article L.911-4 du Code de justice administrative aux fins qu’il soit enjoint au titulaire du droit de préemption de proposer au propriétaire initial de racheter son bien illégalement préempté est, a priori, irrecevable.

Toutefois, il y avait, pour le moins, peu de chances que l’argument présenté par la Ville de Paris prospère. Il est, en effet, de jurisprudence dorénavant bien établie que la caducité de la promesse de vente ne prive pas l’acquéreur évincé de son intérêt à agir à l’encontre de la décision de préempter le bien objet de cette promesse (pour exemple : CAA. Paris, 28 novembre 2000, Association Cultuelle des témoins de Jéhovah de Paris Ouest, req. n°99PA00130).

Dès lors, force est d’admettre que l’on aurait eu du mal à comprendre comment et pourquoi l’acquéreur évincé pourrait avoir intérêt à agir à l’encontre de la décision de préemption nonobstant la caducité de la promesse de vente dont il était titulaire mais, en revanche, serait irrecevable ou, à tout le moins, infondé à solliciter du juge administratif qu’il fasse injonction au titulaire du droit de préemption de tirer les conséquences de l’annulation de la décision litigieuse en lui proposant d’acquérir le bien illégalement préempté en raison de cette même caducité. Et précisément, la Cour administrative d’appel de Paris, après avoir confirmé l’annulation de la décision de préemption en litige, a donc jugé que :

« Considérant que la VILLE DE PARIS soutient avoir effectué l'ensemble des diligences nécessaires à l'exécution du jugement du 28 juillet 2005 ; qu'elle établit avoir payé à la société AVI la somme de 1 000 euros que le Tribunal administratif de Paris avait mise à sa charge et qu'elle a ainsi exécuté l'article 2 du jugement ; que, s'agissant des conséquences à tirer de l'annulation de la décision du 23 décembre 2003, la VILLE DE PARIS fait valoir qu'elle ne devait pas obligatoirement proposer l'acquisition à la société AVI puisque la promesse de vente conclue entre Mme Bohère et cette société était devenue caduque depuis le 30 décembre 2003, cette promesse de vente comportant une clause prévoyant une déchéance si le bénéficiaire n'avait pas signé l'acte d'acquisition à cette date ; que toutefois, en admettant qu'une telle clause puisse avoir pour effet de mettre fin aux obligations que la promesse de vente impose aux parties, elle ne fait pas obstacle à ce que, en cas d'annulation de la décision de préemption qui, en l'espèce, a été seule à empêcher la poursuite de la vente, le bien soit proposé à l'acquéreur évincé ; que, dès lors, la VILLE DE PARIS, qui n'a pas proposé l'acquisition du bien préempté illégalement à la société AVI ainsi qu'elle y était tenue, n'a pas entièrement exécuté le jugement susvisé du Tribunal administratif de Paris ».

Il faut, cependant, relever que la Cour a souligné que la décision de préemption illégale « a été seule à empêcher la poursuite de la vente ». Il ne semble donc pas déraisonnable d’en déduire que le titulaire du droit de préemption pourrait être déliée de son obligation à l’égard de l’acquéreur évincé dans l’hypothèse où il parviendrait à prouver qu’en toute hypothèse, la vente initialement promise n’aurait pas été réalisée.

Mais quoi qu’il en soit, l’arrêt commenté va donc sur ce point dans le sens non seulement de la jurisprudence administrative relative à l’intérêt à agir de l’acquéreur évincé et à la présomption d’urgence dont il bénéficie nonobstant la caducité de la promesse de vente dont il était titulaire (CE. 22 avril 2005, Ville de Choisy-le-Roy, req. n°274.054) mais également de la jurisprudence judiciaire et, plus particulièrement, dans une certaine mesure, de l’arrêt par lequel la 3e chambre civile de la Cour de cassation a jugé qu’eu égard à l’effet rétroactif de l’annulation d’une décision de préemption, la condition suspensive de non-exercice du droit de suspension sous laquelle a été conclue la promesse de vente doit être considérée comme réalisée, si bien que l’acquéreur retrouve conséquemment l’ensemble de ses droits et peut donc poursuivre l’exécution forcée de la vente précédemment promise (Cass. civ., 22 juin 2005, SARL Sud Immobilier c/ Lasmarigues, pourvoi n° 03-20.473).

Et pour être complet, puisque la solution ici retenue est propre au cas d’espèce, on relèvera également que la Cour administrative d’appel a rejeté l’argument de la Ville de Paris selon lequel la rétrocession du bien illégalement préempté emporterait une atteinte excessive à l’intérêt général et ce, au motif suivant :

« Considérant que la VILLE DE PARIS fait valoir qu'elle a conféré à la Régie Immobilière de la Ville de Paris des droits réels sur le bien préempté, par un bail emphytéotique conclu le 11 avril 2005 ; que, par une délibération des 12, 13 et 14 décembre, elle a voté l'octroi de subventions pour l'opération ; que la Régie est sur le point de désigner les entreprises de travaux et que la revente aurait des conséquences pour les locataires en place ; que toutefois, la société AVI établit que les travaux n'ont pas débuté ; qu'il n'apparaît pas que la subvention accordée pour la réalisation de l'opération ait été dépensée non plus qu'il ne résulte de l'instruction que la cession à la société AVI aurait des conséquences pour les locataires en place ; que, par suite la VILLE DE PARIS n'est pas fondée à soutenir que, dans les circonstances de l'espèce, la revente du bien porterait une atteinte excessive à l'intérêt général ».

Sur ce point, l’arrêt commenté peut néanmoins être rapproché, dans une certaine mesure, de la décision par laquelle le Conseil d’Etat a récemment jugé qu’une requête aux fins de référé suspension à l’encontre d’une décision de préemption conservée son objet tant que cette dernière n’était pas devenue irréversible, ce qui n’est pas le cas tant que le titulaire du droit de préemption est propriétaire du bien ainsi acquis (CE.18 juillet 2006, M. Monique X. & autres, req. n°291.569).


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat à la Cour
Cabinet Frêche & Associés