JURISURBA - Actualité du droit de l'urbanisme

Lorsqu'il constate la péremption d'un permis de construire et la réalisation de travaux postérieurement à cette date, le maire est nécessairement conduit à porter une appréciation sur les faits. Il ne se trouve donc pas en situation de compétence liée rendant inopérants les moyens tirés des vices de forme et procédure dont seraient entachées les décisions subséquentes à ce constat.

CE. 29 décembre 2006, Ministre de l’équipement, req. n°271.164


Au terme de son délai de validité, dont l’échéance procède du défaut d’engagement de travaux significatifs dans les deux ans suivant sa notification ou de l’interruption des travaux autorisés pendant plus d’un an, le permis de construire se trouve frappé de caducité et ne peut donc plus être régulièrement mis en œuvre.

Il s’ensuit que son titulaire en perd définitivement le bénéfice et, par voie de conséquence, que tout travaux qu’il serait amené à engager en se fondant sur cet ancien permis de construire serait constitutif d’un délit de travaux sans autorisation analogue au délit constitué lorsque l’autorisation requise n’a jamais été obtenue et ce, sans qu’il y soit besoin que l’administration ait préalablement opposé au constructeur la caducité de son permis de construire puisque la péremption de ce dernier procède du simple écoulement du temps et non pas de l’éventuelle décision administrative la constatant.

Aussi, lorsque le constructeur entreprend tardivement l’exécution d’un permis de construire précédemment frappé de caducité et, en d’autres termes, engage des travaux non autorisés, le maire est en droit de faire usage à son encontre des pouvoirs de police qu’il tient de l’article L.480-2.al.10 du Code de l’urbanisme dont on rappellera qu’il dispose « dans le cas de constructions sans permis de construire ou de constructions poursuivies malgré une décision de la juridiction administrative ordonnant qu'il soit sursis à l'exécution du permis de construire, le maire prescrira par arrêté l'interruption des travaux ainsi que, le cas échéant, l'exécution, aux frais du constructeur, des mesures nécessaires à la sécurité des personnes ou des biens ; copie de l'arrêté du maire est transmise sans délai au ministère public ».

Mais bien entendu, l’arrêté interruptif de travaux édicté au titre de l’article précité peut faire l’objet d’un recours en annulation auprès du juge administratif. Il reste que les moyens d’illégalité interne susceptibles d’être utilement invoqués à l’encontre d’une telle décision sont réduits puisqu’ils ne peuvent que se limiter à contester la péremption du permis de construire et/ou à soutenir que les travaux exécutés nonobstant la caducité de ce dernier sont des simples travaux de finition ; étant rappelé que l’article L.480-2 du Code de l’urbanisme ne peut plus être mise en œuvre lorsque les ouvrages sont achevés ou quasi-achevés, c’est-à-dire que deux restant à accomplir ne relèvent pas du champ d’application du permis de construire (CE. 2 mars 1994, Cne de Saint-Tropez, req. n°135.448).

Par voie de conséquence, les principaux moyens susceptibles d’être invoqués ont trait à la légalité externe de la décision et, plus précisément, aux vices de forme et/ou de procédure dont elle serait entachée.

Toute la question était ainsi de savoir si lorsqu’il constate la péremption d’un permis de construire le maire est ou non en situation de compétence liée puisque les vices de forme et de procédure sont inopérants à l’encontre d’une décision lorsque son auteur est en pareille situation. C’est à cette question qu’a répondu le Conseil d’Etat à travers l’arrêt commenté en jugeant que :

« Considérant que lorsqu'il constate la péremption d'un permis de construire et la réalisation de travaux postérieurement à cette date, le maire est conduit nécessairement à porter une appréciation sur les faits ; qu'il ne se trouve donc pas, pour prescrire par arrêté l'interruption de ces travaux, en situation de compétence liée rendant inopérants les moyens tirés des vices de procédure dont serait entachée sa décision ;
Considérant que, pour rejeter les conclusions du MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS, DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE, DU TOURISME ET DE LA MER tendant à l'annulation du jugement du 7 octobre 1999 en tant que par ce jugement, le tribunal administratif de Nice a annulé l'arrêté interruptif de travaux du 30 novembre 1998 pris par le maire de Saint-Laurent-du-Var, la cour administrative d'appel de Marseille s'est fondée sur le fait que, le maire n'était pas tenu malgré cette péremption, d'ordonner leur interruption, et aurait donc dû en vertu des dispositions de l'article 8 du décret du 28 novembre 1983 alors en vigueur, mettre à même Mme A de présenter des observations écrites dès lors que les travaux en cause ne présentaient pas un risque pour la sécurité ou la salubrité publiques imposant une procédure d'urgence ; que ce faisant, la cour n'a pas commis une erreur de droit ; que, par suite, le MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS, DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE, DU TOURISME ET DE LA MER n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué ; qu'en conséquence, son recours doit être rejeté ».

Il s’ensuit qu’une décision édictée sur le fondement de l’article L.480-2 du Code de l’urbanisme peut être contestée au regard des vices de forme et de procédure dont elle est entachée et, notamment, en considération de son défaut de motivation et/ou de l’absence de mise en œuvre préalable de la procédure administrative contradictoire prescrite par l’article 24 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 (laquelle s’est « substituée », depuis la date des faits objet de l’arrêté commenté, à la procédure anciennement prévue par l’article 8 du décret du 28 novembre 1983).

Mais a priori, ce principe vaut également à l’égard de l’ensemble des décisions subséquentes à la péremption du permis de construire, à commencer par celle par laquelle l’administration la constate puisque si une telle décision n’est pas requise pour que la caducité du permis de construire soit acquise (CE. 16 avril 1975, Cne de Louveciennes, Rec., p.240), il s’agit néanmoins d’une décision faisant grief laquelle est, par voie de conséquence, attaquable (CE. 5 décembre 1984, SCI Pavoi, req. n°37.168).

Il reste qu’à s’en tenir aux décisions de certains tribunaux administratifs, cette question a moins d’importance à cet égard puisqu’il a pu être jugé que l’acte par lequel l’administration se borne à constater la péremption d’un permis de construire n’est pas assujetti à l’obligation de motivation résultant de l’article 1er de la loi du 11 juillet 1979 et, par voie de conséquence, n’a pas à être précédé d’une procédure administrative contradictoire (pour exemple : TA. Grenoble, 13 octobre 1999, Sté Arc-en-Ciel Promotion, req. n°97-04061).


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Si le permis de construire obtenu par fraude perd son caractère créateur de droit, ce qui permet son retrait à tout moment, cette circonstance ne dispense pas l'administration de motiver la décision qui en prononce le retrait et, par voie de conséquence, de respecter la procédure contradictoire imposée par les dispositions combinées de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs rapports avec les administrations. Et lorsque ce permis de construire a été précédemment transféré à un tiers, cette procédure doit être mise en œuvre à l’égard tant de son titulaire d’origine que de son nouveau bénéficiaire.

CAA. Bordeaux, 2 novembre 2006, M. X. et SCI Le Clos Bleu Vision, req. n° 04BX01608


Dans cette affaire, un permis de construire avait été obtenu par Monsieur X, le 5 avril 2002, puis avait été transféré, le 15 avril 2002, à la SCI Le Clos Bleu Vision. Mais ultérieurement, il devait apparaître que le pétitionnaire avait produit un « faux » pour établir son titre habilitant à construire sur la parcelle limitrophe de son unité foncière et ce, faisant étendre ses possibilités de construction sur son terrain en bénéficiant des droits à construire attachés à cette parcelle.

Ce comportement étant constitutif d’une fraude, la commune de Saint-Paul devait ainsi procéder au retrait, le 14 octobre 2003, tant du permis de construire délivré le 5 avril 2002 que de l’arrêté de transfert édicté le 15 avril suivant.

Il reste que ce retrait n’avait pas été précédé de la mise en oeuvre de la procédure contradictoire instituée par l’article 24 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 qui, par principe, s’impose au retrait des actes administratifs créateurs de droit, tels les permis de construire.

Néanmoins, le Tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion devait rejeter le recours exercé par Monsieur X. et la SCI Le Clos Vision Bleue au motif que de par la fraude par laquelle le permis de construire litigieux avait été obtenu celui-ci lui avait perdu son caractère créateur de droit, si bien que son retrait n’avait pas à être précédé de la procédure administrative contradictoire susvisée.

Mais en appel, le Cour administratif d’appel de Bordeaux devait censurer cette analyse et conséquemment annuler l’arrêté de retrait en date du 4 octobre 2003 au motif suivant :

« Considérant que, quand bien même le permis de construire délivré à M. X a été obtenu par fraude et a ainsi perdu son caractère créateur de droit, ce qui permet son retrait à tout moment, cette circonstance ne dispense pas l'administration de motiver la décision qui en prononce le retrait et, par voie de conséquence, de respecter la procédure contradictoire imposée par les dispositions combinées de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs rapports avec les administrations ; qu'il est constant que ni M. X ni la SCI LE CLOS BLEU VISION n'ont été invités par le maire de la commune de Saint Paul à présenter leurs observations avant le retrait des autorisations dont ils étaient bénéficiaires ; qu'ainsi cette décision de retrait prise à la suite d'une procédure irrégulière est entachée d'illégalité et doit être annulée ».

Cette solution nous paraît doublement logique dans la mesure où, d’une part, l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 prévoit expressément les cas dans lesquels il ne s’applique pas lesquels ne recouvrent pas le cas de fraude et où, d’autre part, la finalité de la procédure administrative contradictoire ainsi instituée doit précisément permettre à l’intéressé de s’expliquer sur son comportement aux fins, le cas échéant, d’établir que ce dernier n’était pas constitutif d’une fraude.

Mais ce qui est, selon nous, le plus intéressant au cas présent est que le permis de construire en litige avait été transféré préalablement à son retrait, ce qui appelle trois remarques.

Tout d’abord, il résulte ainsi implicitement de l’arrêté commenté que le transfert d’un permis de construire obtenu grâce à la fraude du pétitionnaire ne s’oppose pas à son retrait à tout moment, quand bien même son nouveau bénéficiaire ne serait-il en rien responsable du comportement de son titulaire d’origine.

Ce qui est bien normal puisqu’eu égard au caractère réel de la législation d’urbanisme et, notamment, de celle sur le permis de construire, leurs prescriptions sont opposables indépendamment de toute considération liée au transfert ou à l’absence de transfert du permis de construire en cause. C’est ainsi que le Conseil d’Etat a pu récemment juger que le caractère précaire d’une construction édifiée en exécution d’un permis de construire sur un emplacement réservé délivré au titre de l’article L.423-1 du Code de l’urbanisme était opposable à l’acquéreur ultérieur de cette construction – lequel pouvait ainsi être condamné à la démolir – quand bien même ce permis de construire ne lui aurait-il pas été transféré (CE. ord., 6 mars 2006, Ville de Lyon, req. 283.987).

Ensuite, il faut souligné que la Cour administrative d’appel de Bordeaux a relevé « qu'il est constant que ni M. X ni la SCI LE CLOS BLEU VISION n'ont été invités par le maire de la commune de Saint Paul à présenter leurs observations avant le retrait des autorisations dont ils étaient bénéficiaires ».

On peut donc en déduire que dans le cas du retrait d’un permis de construire précédemment transféré à un tiers, la procédure administrative contradictoire instituée par l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 doit être mise en œuvre à l’égard non seulement du titulaire d’origine du permis de construire litigieux mais également de son nouveau bénéficiaire, ce qui est logique dès lors que ce dernier est le principal, voir seul intéressé par l’éventuel retrait de ce permis de construire.

Il faut néanmoins relever que cette solution aboutit à solliciter les observations de celui qui n’est plus titulaire du permis de construire en cause et qui, a priori, est donc moins concerné par son éventuel retrait et également de celui qui pour être directement intéressé par ce dernier, n’est pas nécessairement responsable, ni même informé du comportement frauduleux du pétitionnaire et qui, a priori, sera bien en peine de présenter des observations utiles sur ce point.

Enfin, il faut rappeler que dans cette affaire, l’arrêté du 14 octobre 2003 a procéder au retrait tant du permis de construire en litige que de l’arrêté de transfert dont avait bénéficié la SCI Le Clos Bleu Vision. Or, force est de constater que la Cour administrative d’appel de Bordeaux n’a opéré aucune distinction entre le retrait du permis de construire en litige et le retrait de son transfert ainsi qu’entre la situation de son titulaire d’origine et de son nouveau bénéficiaire (ce qui n’était, toutefois, pas nécessaire dès lors que la seule méconnaissance de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 suffisait à emporter l’annulation de cet arrêté dans son entier dispositif).

Il est vrai que, d’une part, l’illégalité d’un permis de construire affecte d’illégalité son transfert ultérieur (CE. 24 février 1992, Cogedim, req. n°119.134) et que, d’autre part, le seul retrait du permis de construire en litige aurait abouti la SCI Le Clos Bleu Vision à être bénéficiaire d’une « coquille vide » puisqu’un transfert de permis de construire ne vaut pas délivrance d’une nouvelle autorisation mais s’analyse comme un simple rectification de l’identité de son titulaire (CE. 18 juin 1993, Cne de Barroux, req. n°118.690).

Il n’en demeure pas moins qu’un arrêté de transfert est un acte distinct de l’arrêté initial de permis de construire qui présente le caractère d’un acte créateur de droit pour son bénéficiaire et, par principe, suivant la jurisprudence « Thernon », ne peut donc plus être retiré passé un délai de quatre mois suivant sa signature (une de question posée par le nouvel article L.424-5 du Code de l’urbanisme issu de la loi du 13 juillet 2006 dite « ENL » sera de savoir si le délai de retrait de trois ainsi institué concernera les arrêtés de transfert puisque cet article ne vise expressément que le permis de construire, le permis d’aménager et le permis de démolir).

Il nous semble donc que l’arrêté de transfert édicté au bénéfice de la SCI Le Clos Bleu Vision ne pouvait plus être retiré à la date du 14 octobre 2003 dans la mesure où il nous parait difficile de considérer que la fraude affectant un permis de construire et justifiant la possibilité de le retirer sans condition de délai puisse rejaillir sur le bénéficiaire d’un arrêté de transfert qui ne serait en rien responsable de la fraude initiale du pétitionnaire.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Un protocole par lequel un tiers s’engage à n’exercer aucun recours à l’encontre d’un permis de construire vaut pour l’ensemble du projet immobilier objet de celui-ci, y compris pour ses composantes qui isolément ne relèvent pas d’une telle autorisation. Dès lors, celui qui l’a conclu est fondé à solliciter l’annulation de cette transaction si les travaux réalisés ne correspondent pas à ceux figurés sur les plans du dossier demande et sa requête ne peut pas être rejetée au seul motif que les travaux litigieux n’exigeaient aucune autorisation.

Cass. civ., 24 octobre 2006, SCI Arzac, pourvoi n°05-19708


Dans cette affaire, le pétitionnaire avait obtenu un permis de construire et avait conséquemment signé avec le propriétaire voisin un protocole transactionnel par lequel ce dernier, moyennant diverses compensations, s’était engagé à n’exercer aucun recours en annulation à l’encontre de ce permis de construire et à laisser se réaliser l’opération de construction ainsi autorisée.

Cet transaction, signée avant l’engagement des travaux, avait été conclue au vu des documents du dossier de demande de permis de construire et, notamment, de son plan masse.

Il reste qu’à l’engagement des travaux, le propriétaire voisin devait s’apercevoir que ces derniers ne correspondaient pas à ceux figurés sur ledit plan de masse et, en d’autres termes, à ceux pour lequel il avait renoncé à son droit au recours. Par voie de conséquence, celui-ci exerça un recours en annulation doublée une requête aux fins de référé suspension à l’encontre du permis de construire et obtint satisfaction.

A titre liminaire, certains pourraient s’interroger sur la recevabilité de ces recours alors que le requérant y avait contractuellement renoncé et d’autres pourraient considérer qu’ils furent jugés recevables puisque, précisément, les travaux réalisés ne correspondaient pas à ceux en considération desquels il y avait renoncé.

A ce sujet, on précisera ainsi que, par principe, une convention de non recours n’a strictement aucune incidence sur l’intérêt à agir du requérant (CE. 7 juin 1985, SA d’HLM « L’habitat communautaire Locatif », req. n°39492) et, en d‘autres termes, sur la recevabilité de son recours puisqu’un recours en annulation est un recours objectif relatif à la légalité d’un acte administratif et non pas un litige entre parties tendant au respect de droits subjectifs ; quant à la circonstance que les travaux réalisés n’étaient pas conformes à ceux annoncés, celle-ci n’avait pas plus d’incidence puisque la légalité d’un permis de construire s’apprécie en considération de ce qu’a autorisé l’administration au vu des pièces du dossier produit par le pétitionnaire et non pas au regard des travaux effectivement réalisés (CE. 13 novembre 1992, Cne de Nogent-sur-Marne, req. n°110.878). Par voie de conséquence, la recevabilité de son recours était indépendante de toute considération lié à l’existence de cet engagement et à son étendue exact. A titre d’exemple, la Cour administrative d’appel de Paris a, en effet, jugé que :

« Considérant que le tribunal administratif de Paris a rejeté la requête de M. BOYER comme irrecevable au motif qu'aux termes du protocole d'accord qu'il a signé le 14 mars 1990, il avait acquiescé à l'arrêté en date du 26 juillet 1988 par lequel le maire de Boulogne-Billancourt avait accordé une autorisation de construire à la société groupe Kosser et renoncé à tous recours et toutes actions à l'encontre de ladite société ;
Mais considérant que, quelle que soit l'étendue de l'engagement pris par M. BOYER à l'égard des bénéficiaires successifs de l'autorisation de construire en cause et quels que soient le sens et la portée du protocole d'accord le concrétisant en date du 14 mars 1990, cet engagement et ce protocole d'accord ne pouvaient être de nature à interdire à l'intéressé l'exercice du recours pour excès de pouvoir, lequel n'a pas pour objet la défense de droits subjectifs, mais d'assurer, conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité ; qu'ainsi, M. BOYER est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 20 octobre 1994, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa requête comme irrecevable et, pour ce motif, à en demander l'annulation ; Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. BOYER devant le tribunal administratif de Paris » (CAA. Paris, 20 décembre 1996, Boyer, req. n°94PA02185)

Mais vraisemblablement par peur de voir sa responsabilité contractuelle engagée au motif qu’il avait méconnu son obligation de non recours, le propriétaire voisin avait également engagé une action tendant à l’annulation du protocole transactionnel conclu avec le titulaire du permis de construire litigieux. Celui-ci devait, toutefois, être débouté devant la Cour d’appel au motif que la cause de son préjudice résultait d’un ouvrage dont la réalisation n’exigeait l’obtention d’aucune autorisation et que, par voie de conséquence, les erreurs relatives à cet ouvrage entachant le plan de masse et le préjudice subséquent étaient extérieurs audit protocole et à la contestation du permis de construire.

Cette appréciation devait cependant être censurée par la Cour de cassation au motif suivant :

« Attendu que pour débouter la SCI Arzac de sa demande en annulation de la transaction du 10 février 2000 portant de sa part renonciation à exercer un recours en annulation du permis de construire obtenu par la SNC Ponsot Gleyzes et compagnie, la cour d'appel a énoncé que l'objet de la convention n'était pas l'étendue du mur à construire en limite de propriété pour lequel la SCI du Parc d'Arzac n'avait aucune autorisation à demander, mais seulement la suppression du puits du jour et que, dans ces conditions, l'erreur de positionnement de la cour sur le plan de masse était sans influence sur la validité de la convention, le trouble allégué étant extérieur à la transaction et à la contestation du permis de construire ;
Qu'en statuant ainsi, quand le fait de s'abstenir d'exercer un recours contre le permis de construire déposé avait pour objet l'acceptation par la SCI Arzac du projet immobilier de la SNC Ponsot Gleyzes et Cie, c'est-à-dire toutes les parties de la construction litigieuse susceptibles de lui porter préjudice, la cour d'appel a dénaturé la convention litigieuse et violé le texte susvisé ».

En substance, la Cour de cassation a donc considéré que l’engament de n’exercer aucun recours à l’encontre d’un permis de construire valait pour l’ensemble du projet immobilier ainsi autorisé, y compris donc pour ses composantes ne relevant pas isolément du champ d’application de cette autorisation d’urbanIsme.

Bien qu’il s’agisse d’un arrêt de la Chambre civile de la Cour de cassation dont le sens tient, au premier chef, au contexte d’espèce et, notamment, aux stipulations du protocole transactionnel en cause, cette décision n’en est pas moins conforme à l’objet du permis de construire qui ne se borne pas à autoriser une construction mais porte sur un projet d’ensemble.

En effet, si la réalisation d’un projet immobilier n’est assujetti à permis de construire que pour autant qu’il comprenne une construction au sens de l’article L.421-1 du Code de l’urbanisme, il est rare qu’un tel projet se borne à prévoir la réalisation d’une telle construction. Dans la plupart des cas, en effet, le projet comporte également divers aménagements extérieurs, tels des travaux de voirie, des plantations d’arbres ou encore des clôtures, qui en eux-mêmes et pris isolément ne relèvent pas du champ d’application du permis de construire.

Il reste qu’aux termes de l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme « le permis de construire ne peut être accordé que si les constructions projetées sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires concernant l'implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur architecture, leurs dimensions, leur assainissement et l'aménagement de leurs abords ». Et à ce titre, l’administration a l’obligation de prendre parti sur l’ensemble des composantes du projet relevant des aspects visés par l’article précité (CE. 7 novembre 1973, Giudicelli, req. n° 85.237) ; ce qui implique qu’elle en est connaissance.

Telle est, notamment, la raison pour laquelle les documents que le pétitionnaire doit produire à l’appui de sa demande au titre de l’article R.421-2 du Code de l’urbanisme doivent figurer non seulement les constructions projetées mais également la plupart des aménagements extérieurs prévus. A titre d’exemple, le plan de masse devra également renseigner sur « les travaux extérieurs » et « les plantations maintenues, supprimées ou crées », les vues de coupe devront indiquer « le traitement des espaces extérieurs » et les documents graphiques ainsi que la notice paysagère devront renseigner, notamment, sur « le traitement des accès et des abords » ; les documents graphiques devant, en outre, figurer la situation des arbres de haute tige à l’achèvement des travaux, d’une part, et à long terme, d’autre part. Et bien entendu, toute insuffisance du dossier de demande sur l’un de ces aspects du projet peut suffire à emporter l’annulation du permis de construire obtenu (pour exemple, s’agissant de la figuration de l’évolution des arbres à planter par les documents graphiques et de leur localisation par le plan masse : CAA. Paris, 20 décembre 2002, Association Surmelin Saint-Fargeau Environnement, req. n°99PA02414).

Or, l’administration est réputée statuer au vu du dossier produit pas le pétitionnaire (CE. 18 mars 1970, Rodde, Rec. p.208) et, par voie de conséquence, autoriser l’ensemble des composantes du projet figuré par celui-ci, y compris les aménagements extérieurs aux constructions projetées qui pris isolément ne relèveraient pas du champ d’application du permis de construire puisque l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme saisit non seulement « l'implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur architecture, leurs dimensions (et) leur assainissement » mais également « l'aménagement de leurs abords ».

C’est ainsi que, par principe, sous réserve de certaines exceptions donc, ces travaux et ces aménagements extérieurs aux constructions formeront avec celles-ci un tout indivisible au regard du permis de construire les autorisant. C’est ainsi, à titre d’exemple, que la non conformité aux prescriptions d’urbanisme opposables au projet d’une terrasse et d’un muret pourra justifier l’annulation de l’ensemble du permis de construire autorisant, au principal, le bâtiment au regard duquel ils constituent des travaux extérieurs (CAA. Lyon. 19 avril 1994, Préfet du Dpt de Haute-Corse, req. n° 93LY01230) ; bien qu’isolément de tels ouvrages ne relèvent pas du permis de construire mais, le cas échéant, de la simple déclaration de travaux et peuvent même être exemptés de toute autorisation en considération de leur faible hauteur (60 centimètres pour les terrasse ; 2 mètres pour les murs).

De même, les opérations de contrôle générées par la déclaration d’achèvement des travaux dont on rappellera qu’elle vaut demande de certificat de conformité (art. R.460-1 et ss ; C.urb) portent sur l’ensemble des aspects visés par l’article R.460-3 du Code de l’urbanisme, lequel dispose que « le service instructeur s'assure, s'il y a lieu, par un récolement des travaux, qu'en ce qui concerne l'implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur aspect extérieur, leurs dimensions et l'aménagement de leurs abords, lesdits travaux ont été réalisés conformément au permis de construire ».

C’est ainsi qu’un certificat de conformité pourra être refusé en considération de la réalisation d’aménagements extérieurs ne relevant pas du champ d’application d’un permis de construire, tel un mur de soutènement (pour exemple : CAA. Marseille, 28 avril 1998, SA Ballario, req. n°96MA11778. Voir, toutefois, sur l’illégalité d’un refus de certificat de conformité fondé sur la réalisation non autorisée d’une clôture au motif qu’un tel aménagement ne relève pas du champ d’application du permis de construire : CAA. Nantes, 2 décembre 2003, M. Bazin-Laziou, req. n°02NT00664).

A tous les égards, un permis de construire autorise donc l’ensemble du projet figuré par le pétitionnaire dans son dossier de demande et non pas seulement sur ceux des ouvrages relevant intrinsèquement du champ d’application matériel de cette autorisation. Par suite, l’engagement de n’exercer aucun recours en annulation à l’encontre d’un permis de construire vaut pour l’ensemble du projet ainsi autorisé, y compris donc pour ses composantes qui prises isolément relèveraient du champ d’application d’une autre autorisation d’urbanisme, voire même ne seraient assujetties à aucune forme d’autorisation.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés

Une « maison témoin » destinée à promouvoir une activité commerciale et ouvert à ce titre à la clientèle de l’exploitant constitue un ERP. Partant, le permis de construire s’y rapportant ne peut être régulièrement délivré sans consultation préalable de la commission pour l’accessibilité des personnes handicapées.

CAA. Douai, 5 octobre 2006, SCI Les Epoux, req. n°05DA00420


Dans cette affaire, un permis de construire avait été obtenu pour la réalisation d’un bâtiment en bois ne présentant pas d’autres particularité constructive que celles d’une maison individuelle.

Ce permis de construire devait, toutefois, faire l’objet d’un recours en annulation fondé, notamment, sur la méconnaissance de l’article R.421-38-20 du Code de l’urbanisme relatif à la consultation préalable de la commission consultative départementale compétente au titre des règles concernant l’accessibilité des personnes handicapées, notamment, dans les ERP.

En première analyse, un tel moyen pourrait surprendre puisque, par principe, une construction a destination d’habitation ne constitue pas un ERP et qu’une maison individuelle ne relève pas de la législation sur l’accessibilité des personnes handicapées (art. R.111-18 ; CCH. Pour exemple : CAA. Bordeaux, 31 mai 2001, Epx Pezin, req. n°97BX02195).

Il reste qu’en l’espèce, ce bâtiment constituait une « maison témoin » destinée à assurer la promotion d’une activité commerciale et était, d’ailleurs, projetée sur le même terrain que celui où les exploitants avaient leur bureau de vente.

Or, l’article R.123-2 du Code de l’habitation et de la construction dispose que « pour l'application du présent chapitre, constituent des établissements recevant du public tous bâtiments, locaux et enceintes dans lesquels des personnes sont admises, soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitation, payantes ou non. Sont considérées comme faisant partie du public toutes les personnes admises dans l'établissement à quelque titre que ce soit en plus du personnel ». Et en l’espèce, il était établi que cette « maison témoin » était édifiée dans le but d’accueillir la clientèle des exploitants aux fins d’offrir un exemple de leur produit, en l’occurrence des constructions modulaires en bois nordique. C’est pourquoi la Cour administrative d’appel de Douai a jugé que :

« Considérant que la demande de permis de construire déposée par la SCI LES EPOUX concerne une construction en bois d'une surface hors oeuvre nette totale de 308 m², sur un terrain où existait déjà un bâtiment de bureau d'une surface hors oeuvre nette de 729 m², et destinée à promouvoir son action commerciale de vente de matériaux et de constructions modulaires en bois nordique ; que, nonobstant la qualification qui lui est donnée de maison témoin, le bâtiment devant être ouvert à la clientèle, il constitue un établissement recevant du public au sens de l'article R.123-2 précité ».

On peut relever que la Cour s’est ainsi attachée non pas aux caractéristiques intrinsèques de la construction projetée mais à sa fonction au regard du bureau existant attenant et, par voie de conséquence, s’est prononcée sur la qualification de cette dernière en considération de cet ensemble. Sur ce point, on retrouve ici la méthode d’appréciation globale adoptée dans l’arrêt par laquelle cette même Cour avait précédemment jugé que :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, saisie du projet en litige prévoyant la construction d'une résidence de tourisme comprenant notamment un bâtiment d'accueil et cinq bâtiments à usage de logements collectifs, la commission de sécurité a proposé, suivant procès-verbal du 5 novembre 1998, de classer l'opération en cinquième catégorie, exemptée de la consultation requise par la réglementation des établissements recevant du public ; et qu'en conséquence elle n'a pas rendu d'avis sur le projet ; que, si la commune et la bénéficiaire de l'autorisation critiquée soutiennent à ce titre que seul le bâtiment d'accueil ressortit à ladite réglementation, il ressort des pièces du dossier que l'ensemble des constructions autorisées constitue une résidence de tourisme, comptant 379 lits, caractérisée par des modalités d'utilisation et d'habitation variables, des formes juridiques d'occupation diverses et affectée d'équipements et de services communs ; que, ladite résidence relevant ainsi en son entier de la législation régissant les établissements recevant du public, il appartenait à l'autorité administrative de recueillir un avis, sur le fond, de la part de la commission de sécurité compétente, préalablement à la délivrance du permis en litige ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles R. 123-1 et suivant du code de la construction et de l'habitation est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation du permis de construire attaqué » (CAA. Douai, 20 décembre 2001, Association de défense du site d’Etretat, req. n°00DA00611).

Il reste qu’en l’espèce, la demande de permis de construire avait été instruite comme s’il s’agissait d’une simple maison individuelle et, par voie de conséquence, la commission visée par l’article R.421-38-20 du Code de l’urbanisme n’avait pas été consultée, ce qu’a donc sanctionné la Cour au terme du raisonnement suivant :

« Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L. 421-3 du code de l'urbanisme : « Pour les établissements recevant du public, le permis de construire ne peut être délivré que si les constructions ou les travaux projetés sont conformes aux dispositions de l'article L. 111-7 du code de la construction et de l'habitation » ; qu'aux termes de l'article L. 111-7 de ce code dans sa rédaction alors applicable : « Les aménagements des espaces publics en milieu urbain doivent être tels que ces espaces soient accessibles aux personnes handicapées. » ; qu'aux termes de l'article L. 111-8 du même code : « Conformément au troisième alinéa de l'article L. 421-3 du code de l'urbanisme, le permis de construire ne peut être délivré, pour les établissements recevant du public, que si les constructions ou les travaux projetés sont conformes aux dispositions de l'article L. 111-7. » ; qu'aux termes de l'article L. 111-8-1 : « Les travaux qui conduisent à la création, l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu'après autorisation délivrée par l'autorité administrative qui vérifie leur conformité avec les dispositions de l'article L. 111-7. » ; qu'aux termes de l'article L. 111-8-2 : « Ainsi qu'il est dit à l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme, le permis de construire tient lieu de l'autorisation exigée au titre de la réglementation relative à l'accessibilité des établissements recevant du public et sa délivrance est précédée de l'accord de l'autorité compétente pour délivrer ladite autorisation » ; que selon l'article R. 421-38-20 du code de l'urbanisme : « Lorsque les travaux projetés sont soumis, au titre de l'accessibilité aux personnes handicapées, à l'autorisation de travaux prévue à l'article L. 111-8-1 du code de la construction et de l'habitation, le permis de construire est délivré après avis de la commission consultative départementale de la protection civile, de la sécurité et de l'accessibilité » ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions que la délivrance d'un permis de construire un établissement recevant du public doit être précédée de la consultation de la commission consultative de la protection civile, de la sécurité et de l'accessibilité, afin qu'elle émette un avis sur l'accessibilité de la construction projetée aux personnes handicapées ; que cette obligation, eu égard à l'objet de cette réglementation, qui est de permettre l'accès des personnes handicapées au plus grand nombre possible de lieux ouverts au public, est applicable à l'ensemble des établissements recevant du public, y compris à ceux dits de 5ème catégorie, dans lesquels l'effectif du public n'atteint pas le chiffre fixé par le règlement de sécurité ; qu'ainsi, s'il n'est pas contesté que la construction litigieuse n'est pas destinée à recevoir un effectif supérieur à ce chiffre, sa seule qualité d'établissement recevant du public rendait obligatoire la consultation de la commission ; qu'il est constant qu'il n'a pas été procédé à cette consultation ; qu'ainsi, le permis de construire délivré à la SCI LES EPOUX l'a été au terme d'une procédure irrégulière ; que, par suite, ce moyen justifiait la solution d'annulation retenue par le Tribunal administratif de Lille ».

Il faut ainsi souligner que, s’agissant des demandes de permis de construire portant sur une ERP, la consultation de la commission visée par l’article R.421-30-20 du Code de l’urbanisme est en toute hypothèse requise, y compris donc pour les ERP de cinquième catégorie. Précisions d’importance puisqu’en revanche, il est de jurisprudence bien établie que la consultation de la commission compétente au titre de la réglementation sur la sécurité dans les ERP (art. R.421-53 ; C.urb) n’est pas requise pour ceux de cinquième catégorie (pour exemple : CE. 17 juin 1996, SARL Scierie du Terrois, req. n°108.304) ; ce qui, toutefois, ne dispense pas le pétitionnaire de produire les documents prescrits par l’article R.421-5-2 du Code de l’administration de sorte à ce que l’administration puisse vérifier que l’établissement projeté relève bien de cette catégorie (CE. 16 juin 2006, Pierre-Manuel A., req. n°278.361 ; cf : note du 10 août 2006).


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés

L’inapplicabilité de l’article L.421-2-5 du Code de l’urbanisme ne s’oppose pas à ce qu’un maire intéressé à sa délivrance doive déléguer cette fonction au titre de l’article L.2122-17 du Code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, l’absence de production au dossier de demande du récépissé de déclaration d’exploitation d’installation classée pour la protection de l’environnement n’emporte pas l’annulation du permis de construire sur le terrain de l’article R.421-3-2 du Code de l’urbanisme lorsqu’il est établi que les services en charge de l’instruction de cette demande en ont eu communication.

CAA. Lyon, 28 septembre 2006, Association X., req. n°03LY02072


Dans cette affaire, le maire de la commune de Saint-Victor-sur-Arlanc avait sollicité et obtenu un permis de construire portant sur deux bâtiments à usage de porcherie dont l’exploitation exigeait, par ailleurs, la formulation d’une déclaration au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement.

I.- Mais intéressé à la délivrance de ce permis de construire, le Maire avait ainsi délégué cette fonction à son premier adjoint. Or, dans le cadre du recours en annulation exercé à son encontre, les requérants soutenaient, notamment, que le permis de construire litigieux était entaché d’incompétence puisque son signataire – le premier adjoint – n’avait pas été habilité à cet effet par une délibération du Conseil municipal.

Mais constatant que la commune de Saint-Victor-sur-Arlanc n’était pas couvert pas un POS ou un PLU à la date de délivrance du permis de construire contesté, le Cour administrative d’appel de Lyon, confirmant le jugement de première instance du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand devait rejeté ce moyen au motif suivant :

« Considérant qu'aux termes de l'article L. 421-2-5 du code de l'urbanisme, applicable dans les communes pour lesquelles un plan d'urbanisme a été approuvé : « Si le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est intéressé à la délivrance du permis de construire, soit en son nom personnel, soit comme mandataire, le conseil municipal de la commune ou l'organe délibérant de l'établissement public désigne un autre de ses membres pour délivrer le permis de construire » ; qu'aux termes de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales dans sa version alors applicable : « En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau» ;
Considérant, qu'en sa qualité de maire de la commune de Saint-Victor-sur-Arlanc, , bénéficiaire du permis litigieux, était intéressé à sa délivrance ; qu'à la date d'intervention de ce permis, la commune de Saint-Victor-sur-Arlanc n'était pas dotée d'un plan d'occupation des sols approuvé ; qu'il suit de là que les dispositions de l'article L. 421-2-5 ci-dessus étaient en l'espèce inapplicables ; qu'en revanche, étant intéressé, le maire de Saint-Victor-sur-Arlanc était empêché au sens de l'article L. 2122-17 ci-dessus ; que, pour la signature du permis litigieux, il a pu, sur ce même fondement, être provisoirement remplacé par , premier adjoint ; que, contrairement à ce que prétend la requérante, cette disposition n'exigeait aucune délibération du conseil municipal attribuant à cet adjoint une délégation expresse en ce sens ; que l'association requérante n'est donc pas fondée à soutenir que le permis en cause aurait été signé par une autorité incompétente ».

On sait, en effet, que si l’article L.421-2-5 du Code de l’urbanisme se borne à disposer, sans autre précision quant au champ d’application territorial de ses prescriptions, que « si le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est intéressé à la délivrance du permis de construire, soit en son nom personnel, soit comme mandataire, le conseil municipal de la commune ou l'organe délibérant de l'établissement public désigne un autre de ses membres pour délivrer le permis de construire », le Conseil d’Etat a précisé qu’elles n’étaient applicables que dans les communes couvertes par un POS ou un PLU (CE. 14 juin 1995, Girot, req. n°115.091) ; ce qui semble pourvoir s’expliquer par le fait qu’en pareil cas, les permis de construire sont instruits et délivrés au nom de l’Etat, si bien que lorsqu’il est compétent (par exception, cette compétence peut relever du Préfet de Département), le maire se borne en fait à entériner la décision des services instructeurs de la Préfecture après avoir, néanmoins, été consulté et fait connaître l’avis de la commune sur le projet en cause.

Il reste que non seulement le Conseil d’Etat a érigé en quasi-principe général du droit la règle d’impartialité des autorités administratives, laquelle doit ainsi s’appliquer même en absence de texte spécial (Ccl. Mitjavile sur CE. ass., 3 décembre 1999, CCM de Bain-Tresboeuf, req. n°197.060) mais qu’en outre, l’article L.2122-17 du Code général des collectivités territoriales dispose, d’une façon générale, que « en cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau».

Précisément, la Cour administrative d’appel de Lyon a donc jugé que le fait d’être intéressé à la délivrance d’un permis de construire constitue pour le Maire un empêchement au sens de l’article L.2122-17 du Code général des collectivités territoriales, si bien qu’en cas d’inapplicabilité des prescriptions spéciales de l’article L.421-2-5 du Code de l’urbanisme, il lui incombe, au titre de ces dispositions générales, de se « déporter » pour qu’ainsi, le permis de construire soit signé par un adjoint ou, à défaut d’adjoint, par un conseiller municipal. A cet égard, l’arrêt commenté confirme en tous points l’analyse précédemment faite par le Tribunal administratif d’Amiens dans jugement – soulignons-le – mentionné aux Tables du Recueil Lebon (TA. Amiens, Epx Micheli, req. n°93-02147, Rec., T., p.1219).

Mais par voie de conséquence, la Cour administrative d’appel de Lyon a donc jugé que l’intervention du premier adjoint du Maire de Saint-Victore-sur-Arlanc ne nécessitait pas sa désignation préalable par une délibération du Conseil municipal puisque si l’article L.421-2-5 du Code de l’urbanisme précise que, lorsque ses prescriptions sont applicables, « le conseil municipal de la commune ou l'organe délibérant de l'établissement public désigne un autre de ses membres pour délivrer le permis de construire », l’article L.2122-17 du Code général des collectivités territoriales dispose qu’en cas d’empêchement du Maire, celui-ci « est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau» : une délibération du conseil municipal n’est donc nécessaire que pour désigner l’un de ses membres et ce, uniquement en cas de défaut d’adjoint.

En résumé, là où dans les communes couvertes par un POS ou un PLU le Maire intéressé à la délivrance d’un permis de construire devra être remplacé par un membre du Conseil municipal désigné, en toute hypothèse, par une délibération de ce dernier en application de l’article L.421-2-5 du Code de l’urbanisme, un adjoint pourra remplacer le Maire au titre de l’article L.2122-17 du Code général des collectivités territoriales sans qu’il soit besoin qu’il ait été désigné à cet effet par le Conseil municipal dans les communes n’étant pas couvertes par un tel document d’urbanisme.

II.- Plus spécifiquement, l’arrêt commenté démontre également que si le juge administratif est souvent rigoureux s’agissant de l’application des prescriptions d’urbanisme et, notamment, de celles régissant le contenu du dossier de demande de permis de construire, il peut néanmoins faire preuve de pragmatisme.

Dans cette affaire, la construction projetée le Maire de Saint-Victor-sur-Arlanc constituait, en effet, une installation classée pour la protection de l’environnement assujettie à déclaration d’exploitation au titre de cette législation. Par voie de conséquence, son dossier de demande de permis de construire relevait des prescriptions de l’article R.421-3-2 du Code de l’urbanisme qui dispose que « lorsque les travaux projetés concernent une installation soumise à autorisation ou à déclaration en vertu de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, la demande de permis de construire doit être accompagnée de la justification du dépôt de la demande d'autorisation ou de la déclaration ».

Mais si le Maire avait effectivement formulé cette déclaration, il reste qu’il n’en avait pas produit le récépissé à son dossier de demande de permis de construire. Or, par principe, la méconnaissance des prescriptions de l’article précité emporte l’annulation du permis de construire délivré sans ces conditions.

Il reste que l’article R.421-3-2 du Code de l’urbanisme n’impose pas la production du récépissé de déclaration ou de la demande d’autorisation d’exploiter pour le principe ou pour la « beauté du geste » mais pour assurer la l’information des services instructeurs concernés et ainsi la jonction des instructions des demandes formulées au titre de la législation d’urbanisme, d’une part, et de la législation environnementale, d’autre part (CE. 23 mai 2001, Association pour la défense de l’environnement du Pays Arédien et du Limousin, req. n°210.938).

Or, il se peut que nonobstant le défaut de production des pièces requises au titre de l’article R.421-3-2 du Code de l’urbanisme par le pétitionnaire, les services en charge de l’instruction de la demande de permis de construire aient néanmoins été mis en possession de la demande d’autorisation d’exploiter ou du récépissé de déclaration d’exploitation d’installation classée pour la protection de l’environnement.

En pareille circonstance, les prescriptions de l’article précité ont certes été méconnues mais l’objectif poursuivi par ce dernier a néanmoins été réalisé ; tel était le cas en l’espèce. C’est pourquoi la Cour administrative d’appel de Lyon a refusé d’accueillir le moyen tiré de la méconnaissance « formelle » des prescriptions de l’article R.421-3-2 du Code de l’urbanisme en jugeant que :

« si le récépissé du dépôt de la demande présentée au titre de la loi susvisée du 19 juillet 1976 ne figurait pas au dossier de demande de permis déposé par [le pétitionnaire], il ressort des pièces du dossier, et notamment d'un courrier du préfet de la Haute-Loire du 28 mars 2001, qu'il était en possession de l'administration et qu'il avait été transmis aux services en charge de l'instruction de la demande de permis ; que le moyen tiré de la violation de la disposition ci-dessus manque en fait ».

Sur ce point, l’arrêt commenté peut être rapproché de la solution adoptée par la Cour administrative d’appel de Marseille à l’égard du justificatif du dépôt de la demande d’autorisation de prise d’eau au titre de l’article 106 du code Rural (art. R.421-3-3 ; C.urb), laquelle a jugé que le défaut de production de ce justificatif au dossier de demande ne pouvait emporter l’annulation du permis de construire délivré par le Préfet puisqu’à sa date de délivrance, celui-ci avait déjà octroyé l’autorisation prévue par l’article 106 du Code rural et devait donc être réputé avoir déjà connaissance tant du dépôt que de la délivrance de cette autorisation (CAA. Marseille, 18 octobre 2001, Association de protection des salmonidés, req. n°98MA00194).


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés

Lorsque l’article 12 du règlement d’urbanisme local ne contient aucune prescription relative au stationnement des véhicules, la seule circonstance que deux des places de stationnement à aménager ne soient pas accessibles ne peut suffire à établir que le permis de construire méconnaît les prescriptions de l’article 3 dudit règlement.

CAA. Nancy, 19 octobre 2006, M. Jean-Claude X., 05NC00269


Dans cette affaire, le pétitionnaire avait obtenu un permis de construire pour l’aménagement en habitation des combles d’un immeuble existant et la réalisation de trois places de stationnement. Cette autorisation devait, toutefois, faire l’objet d’un recours en annulation dont le seul moyen opérant était tiré de la méconnaissance de l’article 3 du POS communal relatif au accès, lequel se bornait, en l’espèce, à retranscrire l’économie générale de l’article R.111-4 du Code de l’urbanisme en disposant que « tout terrain enclavé est inconstructible, à moins que son propriétaire n'obtienne un passage aménagé sur les fonds de ses voisins dans les conditions fixées par l'article 682 du code civil ».

L’élément de fait présenté au soutient de ce moyen était, toutefois, spécifique puisque les requérants se bornaient à faire valoir que le permis de construire méconnaissait les prescriptions précitées dans la mesure où deux des trois emplacements de stationnement projetés n’étaient pas accessibles.

La Cour administrative d’appel de Nancy devait, cependant, confirmer le jugement de première instance et rejeter ce moyen ainsi que l’ensemble de la requête en jugeant que :

« considérant que M. X fait valoir que le permis de construire litigieux méconnaît les dispositions sus rappelées de l'article U3.1, au motif que les deux emplacements de parking dont il autorise l'aménagement ne seraient pas accessibles depuis la Grand'rue, et que la servitude de passage permettant l'accès à ces deux parkings est insuffisante pour les desservir ; que, toutefois, d'une part, il est constant que la construction projetée est accessible depuis la Grand'Rue, et, d'autre part, le règlement du plan d'occupation des sols ne contient pas de dispositions relatives aux stationnements des véhicules ; que, par suite, la construction litigieuse n'a pas été autorisée en méconnaissance des dispositions susrappelées de l'article U3.1, nonobstant la circonstance que les deux emplacements de parkings créés soient en réalité inaccessibles ».

La Cour a donc jugé que les deux places de stationnement litigieuses n’étaient certes pas accessibles mais que dans la mesure où l’article 12 du POS communal n’était pas réglementé aucun moyen tiré de cette situation ne pouvait prospérer à l’encontre du permis de construire contesté.

En substance, la Cour semble donc avoir considérer que dans la mesure où l’article 12 du règlement d’urbanisme local ne contenait aucune prescription relative au stationnement des véhicules et où, par voie de conséquence, aucune place de stationnement n’était requise à ce titre, la légalité du permis de construire en litige devait donc être appréciée indépendamment de toute considération liée aux places de stationnement néanmoins prévues par le pétitionnaire.

Pour faire preuve d’un louable pragmatisme, la solution retenue par l’arrêt commenté n’en appelle pas moins certaines réserves.

A suivre la démarche de la Cour, force serait donc de considérer qu’aucun moyen tiré des places de stationnement non requises au titre de l’article 12 du règlement d’urbanisme local ne saurait être utilement invoqué à l’encontre du permis de construire en autorisant l’aménagement. Et a priori, une telle solution devrait valoir aussi bien pour les places aménagées alors que l’article 12 n’en exige aucune que, le cas échéant, pour les places excédentaires, prévues en supplément du nombre exigé par cet article lorsque tel est le cas.

Il reste que le Conseil d’Etat a eu l’occasion de juger que dans le cas où les places excédentaires ne présentaient pas les dimensions prescrites par l’article 12 du règlement d’urbanisme local, cette circonstance suffisait à emporter l’annulation du permis de construire les ayant autorisées, quand bien même les places requises au titre de cet article respectaient pour leur part les dimensions prescrites par ce dernier (CE. 31 juillet 1996, Sté Balladins, req. n°127.667).

D’ailleurs, le juge administratif a déjà eu l’occasion de censurer plusieurs permis de construire en considération de l’inaccessibilité de certaines des places de stationnement projetées indépendamment de toute considération liée à la question de savoir si elles étaient ou non requises par l’article 12 du règlement d’urbanisme local (pour exemple : CAA. Lyon, 4 avril 2000, SARL GENEPI, req. n°99LY01288) .

A notre sens, la circonstance que les deux places litigieuses n’étaient pas prescrites par le POS communal ne peut donc justifier à elle seule que la Cour administrative d’appel de Nancy ait refusé de censurer le permis de construire contesté en considération de leur inaccessibilité.

Mais en l’espèce, il faut souligner que l’article 3 du POS communal n’imposait pas la desserte des constructions et des aménagements annexes mais l’accessibilité du terrain à construire depuis la voie publique, ce qui est d’ailleurs le seul objet de l’article R.111-4 du Code de l’urbanisme (CE. 26 octobre 2005, Cne de Sceaux, req. n°265.488) que ledit article 3 se bornait à retranscrire ; étant précisé que l’article 3 d’un règlement d’urbanisme local peut néanmoins imposer expressément que chacune des constructions projetées sur un même terrain dispose d’un accès propre (pour un exemple de permis de construire annulé au motif que chacun des trois bâtiments projetés ne disposait pas d’un accès propre à la voie publique : CAA. Versailles, 18 mai 2006, Sté Francelot, req. n°04VE03254), ce qui n’était donc pas le cas en l’espèce.

La Cour administrative d’appel de Nancy aurait donc pu se borner à constater que le terrain à construire était desservi par une voie publique pour conséquemment rejeter le moyen tiré de la prétendue méconnaissance de l’article 3 du POS communal.

Pour autant, la Cour a cru utile de relever non pas que le terrain était accessible depuis la voie publique existante au droit de ce dernier mais que « la construction projetée (était) accessible depuis la Grand'Rue » et, par voie de conséquence, respectait les prescriptions de l’article 3 du POS communal. A priori, il aurait donc été cohérent de tirer les conséquences du fait que les deux places de stationnement en cause était inaccessibles….

D’ailleurs, cette conséquence n’aurait pas nécessairement été l’annulation de l’entier permis de construire attaqué. Il apparaît, en effet, que les deux places litigieuses étaient manifestement isolées du reste de la construction autorisée et n’étaient donc pas nécessaires à la conformité du projet au regard de l’article 12 du POS communal puisque celui-ci n’était pas réglementé. En d’autres termes, ces deux places de stationnement étaient matériellement et juridiquement dissociables du reste du projet autorisé par le permis de construire litigieux.

Au pire et pour faire preuve de cohérence, la Cour aurait donc pu n’annuler ce permis de construire qu’en tant qu’il avait autorisé ces places de stationnement.

Il reste que, selon nous, la solution la plus simple et la plus satisfaisante d’un point de vue juridique aurait été que la Cour se limite à constater que, d’une part, l’article 3 du POS communal se bornait à imposer que le terrain à construire soit desservi par une voie publique pour, d’autre part, relever que tel était bien le cas en l’espèce et ainsi conclure que le moyen tiré de la méconnaissance de cet article était, tel qu’il était soutenu, inopérant puisque se rapportant à une considération de fait que ne saisissait pas l’article invoqué.

En résumé, si elle est fondamentalement justifier en droit, le raisonnement juridique mis en œuvre à cet effet par la Cour administrative d’appel de Nancy apparaît quelque peu contestable et ne saurait, selon nous, être transposé à toute autre affaire où l’article 12 du règlement d’urbanisme local ne serait pas réglementé.

Il n’en demeure pas moins que cet arrêt peut être rapproché d’autres décisions dans lesquelles le juge administratif a fait preuve d’une certaine clémence à l’égard des conditions de praticabilité des places de stationnement projetées et, notamment, de l’arrêt par laquelle la Cour administrative d’appel de Paris a jugé que deux places de stationnement pouvait disposer d’un dégagement commun alors que le POS communal prescrivait que « chaque emplacement, dans une aire collective, doit répondre aux caractéristiques minimales suivantes : longueur 5 mètres, largeur 2,30 mètres, dégagement 6 x 2,30 mètres » (CAA. Paris, 29 juin 1999, Allanches, req. n°95PA03081) ou de celui par lequel le Conseil d’Etat a considéré que certaines places de stationnement pouvaient n’être accessibles qu’à partir d’autres emplacements (CE. 26 février 2001, Mme Dorwling-Carter, req. n°211.318) alors que dans les deux cas, les places litigieuses n’étaient pas excédentaires mais indispensables assurer le respect de l’article 12 du règlement d’urbanisme local quant au nombre de places nécessaires.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat à la Cour
Cabinet Frêche & Associés

Lorsque les maisons individuelles sont dissociables de l’hôtel autorisé par le même permis de construire, l’absence de justification au dossier présenté par le pétitionnaire d’une demande d’autorisation « CDEC » n’emporte l’annulation de ce permis qu’en tant qu’il autorise cet hôtel mais est sans incidence sur la légalité de celui-ci en ce qu’il permet l’édification des maisons.

CAA. Nantes, 18 avril 2006, Sté Investimmo Régions, req. n°04NT01390.


S’il est déjà quelque peu ancien (bien qu’il n’ait été publié que le 6 novembre 2006 sur le site Legifrance), l’arrêt commenté offre la possibilité d’appréhender la portée de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme qui dans sa rédaction issue de la loi « ENL » dispose que « lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation.
L'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive ».

Bien que cet article puisse apparaître particulièrement novateur, ce dernier ne constitue cependant pas une réelle nouveauté et se borne, en fait, à consacrer une pratique jurisprudentielle aussi ancienne que fréquente dont l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes constitue un bon exemple.

Dans cette affaire, le pétitionnaire avait obtenu un permis de construire unique autorisant tout à la fois la construction de 125 maisons individuelles ainsi que l’édification d’un hôtel de 73 chambres. A ce dernier titre, sa demande de permis de construire relevait donc de l’article R.421-4.al.-2 du Code de l’urbanisme en ce qu’il prescrit que « lorsqu'il s'agit de constructions à usage commercial assujetties à l'autorisation de la commission départementale d'urbanisme commercial en vertu de l'article 29 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat, la demande de permis de construire est complétée par la copie de la lettre adressée par le préfet au demandeur de l'autorisation précitée lorsque le dossier joint à la demande d'autorisation a été reconnu complet ».

Or, précisément, le dossier de demande de permis de construire présenté par le pétitionnaire ne contenait pas le justificatif prescrit par l’article précité : le permis de construire contesté était donc illégal.

La question était, toutefois, de savoir si cette illégalité procédant de l’absence d’une pièce exigible uniquement en considération de l’établissement hôtelier projeté devait également emportert l’annulation du permis de construire litigieux en ce qu’il autorisait, par ailleurs, 125 maisons individuelles.

On sait, en effet, que le principe d’indivisibilité du permis de construire, lequel s’oppose à son annulation partielle (CE. 5 novembre 1975, Sté Pativa, Rec., p.544), connaît une exception notable puisque lorsque les composantes du projet relevant de la demande présentée par le pétitionnaire sont dissociables, le permis de construire est alors divisible à leur égard. Il s’ensuit que celui-ci peut légalement faire l’objet d’un refus (CE. 4 janvier 1985, SCI Résidence du Port, req. n°47.248), d’un retrait ou d’une annulation partiels (CE. 18 février 2004, Csrts Constant, req. n°261.171) ainsi que, par ailleurs, d’un transfert partiel (en ce sens : CAA. Marseille, 18 mars 2004, Cne de Beausoleil, req. n°01MA00551) vers un ou plusieurs tiers (sous réserve de la problématique liée, en pareil cas, à l’exigibilité éventuelle d’une autorisation de lotir puisqu’un tel transfert est susceptible d’emporter l’intervention de plusieurs maître d’ouvrage sur un même terrain et, par voie de conséquence, une division foncière de ce dernier avant l’achèvement des travaux).

En l’espèce, le juge de première instance n’avait toutefois pas eu se pencher sur cette problématique puisqu’il avait estimé que le terrain à construire était sis dans une zone protégée au titre de l’article L.146-4 du Code de l’urbanisme issu de la loi « Littoral ». Or, quelles que soient ses caractéristiques intrinsèques et sa divisibilité matérielle, un projet de construction est toujours indivisible pour application des dispositions du Code de l’urbanisme issues de la loi « Littoral » (CE. 10 mai 1996, Sté du Port de Toga SA, req. n°140.799).

Saisie en appel, la Cour administrative d’appel de Nantes devait, toutefois, estimé que l’article L.146-4 du Code de l’urbanisme n’étaient pas applicables au terrain à construire et, par voie de conséquence, annuler le jugement de première instance qui avait censuré l’ensemble du permis de construire au motif tiré de la méconnaissance des prescriptions de cet article.

Dès lors, il s’agissait pour la Cour de juger si la méconnaissance de l’article R.421-4.al.-2 du Code de l’urbanisme pouvait emporter l’annulation de l’ensemble du permis de construire contestée, y compris donc pour ce qu’il autorisait 125 maisons individuelles alors que ces dernières n’exigeaient pas la production au dossier du document prescrit par l’article précité. En l’espèce, la Cour a ainsi jugé que :

« considérant qu'aux termes de l'article R. 421-4 alinéa 2 du code de l'urbanisme : Lorsqu'il s'agit de constructions à usage commercial assujetties à l'autorisation de la commission départementale d'urbanisme commercial en vertu de l'article 29 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat, la demande de permis de construire est complétée par la copie de la lettre adressée par le préfet au demandeur de l'autorisation précitée lorsque le dossier joint à la demande d'autorisation a été reconnu complet ;
considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de la société Investimmo Régions portait également sur la construction d'un hôtel de 71 chambres qui est assimilable à une construction à usage commercial ; qu'il était, dès lors, soumis, en vertu de l'article 29 de la loi du 27 décembre 1973, désormais codifié à l'article L. 720-5 du code de commerce, à l'autorisation préalable de la commission départementale d'équipement commercial ; qu'il est constant que le dossier de la demande de permis de construire déposée par la société Investimmo Régions n'était pas complété par l'attestation préfectorale exigée par les dispositions précitées de l'article R. 421-4 du code de l'urbanisme ; que, dès lors, l'arrêté litigieux, qui présente un caractère divisible en ce qu'il autorise, à la fois, la construction d'un ensemble de 125 maisons d'habitation et l'édification d'un établissement hôtelier de 71 chambres, lesquels constituent deux projets distincts en raison de leur objet propre et totalement dépourvus de lien de complémentarité entre eux, dont les emprises au sol sont nettement séparées, est illégal en ce que l'autorisation qu'il délivre porte sur cet équipement hôtelier » ;

pour ainsi, après avoir rejeté les autres moyens présentés par les requérants, n’annuler le permis de construire litigieux qu’en tant qu’il avait autorisé l’édification de l’hôtel dès lors que celui-ci était dissociable des 125 maisons individuelles par ailleurs projetées. A cet égard, on peut relever que pour ce faire, la Cour administrative d’appel de Nantes a souligné que :

- d’une part, les emprises au sol des deux ensembles étaient nettement séparées, ce dont il résulte que la circonstance qu’un projet de constructions ait vocation à être implanté sur une même unité foncière n’en constitue pas nécessairement un ensemble indissociable mais, a contrario, qu’un ensemble projeté sur deux unités foncières distinctes n’en est pas ipso facto divisible (CE. 26 mars 1997, ADLA, req. n°172.183) ;
- d’autre part, ces deux ensembles était dépourvus de lien de complémentarité entre eux, ce qui doit être compris comme signifiant qu’il n’existait entre les maisons et l’hôtel aucun lien d’interdépendance fonctionnelle et/ou juridique.

Mais quoi qu’il en soit, cet arrêt illustre donc parfaitement le fait qu’avant même l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme issu de la loi « ENL », une autorisation d’urbanisme pouvait n’être que partiellement annulée, pour autant, donc, qu’elle soit divisible.

Précisément, la question posée par l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme est de savoir si la faculté ainsi offerte au juge administratif l’est quand bien même l’autorisation et le projet contestés seraient-ils indivisibles. A notre sens, cette question appelle une réponse négative.

En effet, sans qu’il soit ici possible d’approfondir plus cette notion, on précisera qu’à la lumière de la jurisprudence rendue en la matière, un permis de construire et l’ouvrage ou l’ensemble immobilier qu’il autorise ne sont divisibles que pour autant que chacune des composantes considérée comme dissociable ne soit pas indispensable à la viabilité juridique et fonctionnelle des autres et ce faisant, à la légalité du permis de construire pris dans son ensemble.

C’est ainsi qu’un ensemble de plusieurs bâtiments distincts mais reliés entre eux par un accès et un parc de stationnement communs formeront un ensemble indivisible (CE. 1er décembre 1995, M. Ménager & Autres, req. n° 137.832 ; CAA. Nancy, 4 mars 1997, Epx Ravachol c/ Ville de Reims, req. n° 94NC01290) puisque cet accès et ce parc de stationnement sont indispensables à la conformité du projet aux prescriptions de l’article R.111-4 du Code de l’urbanisme et, le cas échéant, des articles 3 et 12 du règlement d’urbanisme local.

De même, lorsque les composantes du projet sont techniquement ou fonctionnement indissociables leur ensemble formera un tout indivisible devant faire l’objet d’une seule et même demande de permis de construire (CE. 26 mars 1997, ADLA, req. n°172.183) de sorte à ce que l’administration compétente puisse, comme le lui impose l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme, prendre parti sur l’ensemble des aspects du projet tel qu’il est conçu par le pétitionnaire (CE. 7 novembre 1973, Giudicelli, req. n° 85.237).

Il s’ensuit qu’une annulation partielle d’une autorisation d’urbanisme indivisible aboutirait à autoriser un projet illégal et/ou un projet ne correspondant pas à celui sur lequel l’administration a pris parti au titre de l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme et ce, alors que l’alinéa 2 de l’article L.600-5 n’impose nullement au bénéficiaire de solliciter de l’administration qu’elle lui délivre « un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive ». En d’autres termes, une telle interprétation de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme aboutirait à permettre au juge administratif ce a quoi l’administration ne peut procéder sans entacher sa décision d’illégalité…

Dans ce contexte, il nous semble donc que l’article précité se borne à consacrer l’ancienne pratique jurisprudentielle admettant l’annulation partielle des autorisations d’urbanisme divisibles et, par voie de conséquence, n’autorise pas le juge administratif à aller au delà que ce qui lui était déjà permis.

En réalité, la seule véritable innovation de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme tient à son alinéa 2 en ce que, tout d’abord, il officialise la notion de « modificatif » qui jusqu’à présent était strictement jurisprudentielle, ensuite, il permet d’obtenir un « modificatif » sur la base d’un permis de construire annulé ce que la jurisprudence prohibait (voir, toutefois, sur la possibilité d'obtenir un "modificatif" de régularisation sur la base d'un permis de construire suspendu en application de l'article L.521-1 du Code de justice administrative : CE. 24 février 2003, M. Jean-Michel X., req. n°251.928) et, enfin, prévoit le recours à la technique du « modificatif » indépendamment de toute considération liée à l’importance des modifications requises et à leur impact sur l’économie générale du projet initial.

Mais sur ces deux derniers points, il n’est pas à exclure qu’il s’agisse là de deux des multiples imprécisions dont est entachée la loi « ENL » dont on peut regretter, malgré l’importance des enjeux poursuivis, qu’elle ait été adoptée avec autant de précipitation et si peu de rigueur juridique…


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat à la Cour
Cabinet Frêche & Associés

Bien que la consultation de la commission de sécurité ne soit pas nécessaire en pareil cas, un dossier de permis de construire un Etablissement Recevant du Public (ERP) de cinquième catégorie doit néanmoins comporter les pièces requises par l’article R.421-5-1 du Code de l’urbanisme aux fins de mettre l’administration en mesure de vérifier que l'avis préalable de la commission de sécurité n'était pas requis s'agissant d'un tel établissement.

CE. 16 juin 2006, Pierre-Mannuel A. & autres, req. n°278.361

Aux termes de l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme, le permis de construire n’a par principe vocation à sanctionner que les prescriptions d’urbanisme relatives à « l'implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur architecture, leurs dimensions, leur assainissement et l'aménagement de leurs abords ». Ce principe connaît, cependant, trois exceptions puisqu’en application de ce même article, le permis de construire sanctionne les règles d’accessibilité des personnes handicapées ainsi que les règles de sécurité et de lutte contre l’incendie applicables aux immeubles de grande hauteur et aux ERP, telles qu’elles sont issues du Code de la construction et de l’habitation.

S’agissant des ERP, le contrôle des règles de sécurité est assuré par la commission départementale de sécurité compétente à laquelle il incombe, en application des dispositions combinées de l’article R.123-22 du Code de la construction et de l’habitation et de l’article R.421-53 du Code de l’urbanisme, d’émettre un avis dont le sens et la portée lient l’autorité devant statuer sur la demande de permis de construire ; cette consultation s’imposant y compris lorsque la construction projetée ne constitue que partiellement un ERP et, par voie de conséquence, n’est que pour partie assujettie au respect des prescriptions opposables en la matière (pour exemple : CAA. Nancy, 29 mars 2001, Assoc. Centre culturel Turc, req. n°97NC01910). Et aux fins d’assurer l’effectivité de cette consultation, l’article R.421-5-1 du Code de l’urbanisme impose au pétitionnaire de joindre à son dossier de demande de permis de construire les pièces visées, selon le cas, par l’article R.123-13 ou R.123-22 du Code de la construction et de l’urbanisme (notice écrite de sécurité + plans d’aménagement intérieur des niveaux de la construction projetée).

Il reste que la réglementation sur les ERP distingue, selon l’étendue des effectifs susceptibles d’être accueillis, cinq catégories ; la cinquième étant constituée par les ERP dont les effectifs ne franchissent pas les seuils à partir desquels des prescriptions spécifiques sont imposées, lesquels ne sont ainsi assujettis qu’à des règles générales moins contraignantes.

Or, il ressort des dispositions combinées des articles R.123-22, R.123-14 et R.123-19 du Code de la construction et de l’habitation que la consultation de la commission de sécurité compétente n’est prescrite que pour les ERP des quatre premières catégories et, en d’autres termes, n’est pas imposée pour les ERP de cinquième catégorie. Il s’ensuit qu’il ne peut être fait grief à un permis de construire portant sur un ERP de cinquième catégorie d’avoir été délivré sans la consultation et l’avis préalables de ladite commission (pour exemple : CE. 17 juin 1996, SARL Scierie du Terrois, req. n°108.304).

En première analyse, il pourrait donc être considéré que dans la mesure où la consultation et l’avis de la commission de sécurité ne sont pas requis pour les ERP de cinquième catégorie, les dossiers de demande de permis de construire s’y rapportant n’ont pas à comporter les pièces requises par l’article R.421-5-1 du Code de l’urbanisme.

Il reste qu’une telle conclusion ferait presque exclusivement dépendre l’opposabilité des articles R.421-5-1 et R.421-53 des déclarations du pétitionnaire et de sa présentation de son projet.
Or, il incombe à l’administration et au juge administratif éventuellement saisi de vérifier l’opposabilité des règles pour, le cas échéant, requalifier l’ERP présenté comme relevant de la cinquième catégorie en tant qu’établissement relevant d’une catégorie supérieure exigeant la consultation et l’avis préalables de la commission de sécurité (CAA. Douai 15 février 2001, SCI Les Orchidées, req. n°97DA02284). Et force est d’admettre que l’on voit mal comment l’administration pourrait pratiquer un tel contrôle sans la production des documents prescrits par l’article R.421-5-1 du Code de l’urbanisme.

Précisément, le Conseil d’Etat vient ainsi de juger à l’égard d’un permis de construire un ensemble immobilier dont une partie des locaux constituait un ERP que